Sentenza n. 191/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l’ordinanza comunale di demolizione adottata ai sensi dell’art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001, relativa a opere realizzate su un’area classificata come zona F3 del PRG, ricadente in area sottoposta a vincoli paesaggistico, idrogeologico e sismico. Gli interventi contestati comprendevano difformità rispetto a concessioni in sanatoria, la realizzazione senza titolo di un manufatto, tettoie e ampliamenti volumetrici, modifiche prospettiche e della destinazione d’uso di depositi, campi da gioco, accessi, pavimentazioni, recinzioni, impianti e pali di illuminazione. Con il primo motivo sono state dedotte la violazione dell’art. 37 d.P.R. 380/2001 e l’assenza dei presupposti dell’ordine di demolizione, sostenendo la modesta entità e la sanabilità delle opere, la loro assentibilità mediante DIA/SCIA e l’irrilevanza urbanistica del mutamento di destinazione d’uso. Con il secondo motivo è stata dedotta la violazione degli artt. 7 e 8 l. 241/1990 e degli artt. 3 e 6 d.P.R. 380/2001 per omessa comunicazione di avvio del procedimento e mancata possibilità di rappresentare l’assentibilità delle opere. Con il terzo motivo sono stati dedotti difetto di motivazione e violazione dell’art. 97 Cost., assumendo che l’ordinanza si limitasse a richiamare genericamente la normativa edilizia e urbanistica. Con il quarto motivo sono stati dedotti difetto di istruttoria e di motivazione per la mancata specificazione dei limiti derivanti dai vincoli e del pregiudizio concreto conseguente al mantenimento delle opere. È stata inoltre impugnata la relazione tecnica comunale, ritenuta non notificata e lesiva.

La decisione

Il ricorso è stato respinto quanto all’ordinanza di demolizione e dichiarato inammissibile quanto alla relazione tecnica. Il TAR ha rilevato che gli interventi edilizi devono essere valutati unitariamente e non atomisticamente, considerando la complessiva trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, l’incremento del carico urbanistico e l’eventuale natura pertinenziale. Le nuove tettoie, gli ampliamenti volumetrici, le modifiche prospettiche, il mutamento della destinazione dei depositi e le opere di sistemazione delle aree non sono state ritenute meramente pertinenziali o urbanisticamente irrilevanti. Inoltre, in area sottoposta a vincolo paesaggistico, qualsiasi intervento idoneo ad alterare lo stato dei luoghi richiede previamente l’autorizzazione paesaggistica; in sua assenza, l’opera è soggetta alla sanzione demolitoria anche quando, in astratto, sarebbe assoggettata a DIA o SCIA. La censura relativa all’omessa comunicazione di avvio è stata respinta perché l’ordine di demolizione costituisce esercizio di attività vincolata e non richiede, di regola, le garanzie partecipative di cui agli artt. 7 e seguenti l. 241/1990. È stata respinta anche la censura motivazionale: secondo il principio dell’Adunanza plenaria n. 9/2017, l’ordine di demolizione di un immobile abusivo e privo di titolo, anche se adottato tardivamente, non deve indicare specifiche ragioni di interesse pubblico ulteriori rispetto al ripristino della legalità violata. È sufficiente la descrizione delle opere abusive e l’indicazione delle ragioni della loro abusività. Nel caso concreto l’ordinanza richiamava la relazione tecnica, descriveva gli interventi e indicava i vincoli gravanti sull’area. L’impugnazione della relazione tecnica è stata dichiarata inammissibile perché si tratta di un atto endoprocedimentale di mero accertamento, privo di autonoma lesività e di natura provvedimentale. Il ricorrente è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 1.500 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’ordine di demolizione costituisce la misura repressiva e ripristinatoria applicabile agli interventi abusivi riconducibili ai presupposti previsti dalla disposizione.

• art. 27, comma 2, d.P.R. 380/2001

  In area sottoposta a vincolo paesaggistico, la misura demolitoria può essere applicata alle opere realizzate sine titulo anche quando l’intervento sarebbe astrattamente soggetto a SCIA, poiché rileva l’assenza dell’autorizzazione paesaggistica e l’alterazione dello stato dei luoghi.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La prospettata sanabilità delle opere non è stata ritenuta idonea a escludere l’illegittimità dell’ordine demolitorio, anche in ragione della complessiva trasformazione urbanistico-edilizia e della mancanza dell’autorizzazione paesaggistica.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  La disposizione è stata invocata dal ricorrente, ma il TAR ha escluso che la qualificazione delle opere come interventi minori o soggetti a DIA/SCIA impedisse la demolizione in presenza di opere complessivamente trasformative e prive di autorizzazione paesaggistica.

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  Non impongono la previa comunicazione di avvio del procedimento nel procedimento repressivo edilizio diretto all’adozione dell’ordine di demolizione, avente natura vincolata.

• art. 3 l. 241/1990

  L’ordine di demolizione è adeguatamente motivato quando descrive le opere abusive e indica le ragioni della loro abusività; non occorre una motivazione ulteriore sull’interesse pubblico al ripristino della legalità.

• art. 19, comma 6-ter, l. 241/1990

  La DIA/SCIA ha natura di atto privato e non sostituisce gli ulteriori presupposti richiesti dall’ordinamento, in particolare l’autorizzazione paesaggistica.

• art. 97 Cost.

  Il richiamo al principio di buon andamento non conduce all’annullamento dell’ordinanza, risultata sufficientemente istruita e motivata.

Massime di principio

• La qualificazione urbanistico-edilizia degli interventi abusivi deve essere effettuata considerando unitariamente le opere realizzate, e non mediante una valutazione atomistica dei singoli manufatti o lavori; occorre verificare la complessiva trasformazione del territorio, l’eventuale incremento del carico urbanistico e la natura pertinenziale delle opere.
• In area sottoposta a vincolo paesaggistico, ogni intervento edilizio idoneo ad alterare lo stato dei luoghi deve essere previamente assistito dall’autorizzazione paesaggistica; in sua assenza è applicabile la sanzione demolitoria anche se l’intervento, considerato sotto il solo profilo edilizio, sarebbe soggetto a DIA o SCIA anziché a permesso di costruire.
• L’ordine di demolizione edilizia è espressione di attività vincolata e, di regola, non richiede la previa comunicazione di avvio del procedimento né la partecipazione procedimentale del destinatario.
• L’ordine di demolizione di un immobile abusivo privo di titolo non necessita dell’indicazione di specifiche ragioni di interesse pubblico ulteriori rispetto al ripristino della legalità violata, anche quando sia adottato a distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso o nei confronti di un attuale proprietario non autore dell’illecito; è sufficiente descrivere le opere e indicare le ragioni della loro abusività.
• La relazione tecnica comunale che si limita all’accertamento endoprocedimentale degli abusi, senza contenere una determinazione provvedimentale autonoma, non è immediatamente lesiva e non è autonomamente impugnabile.

Come è indicizzato