Sentenza n. 332/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha chiesto l’accertamento e la corresponsione di un indennizzo quantificato in euro 488.261,86, oltre accessori, sostenendo che il Comune, dopo avere aderito al modello di gestione mediante società mista e approvato i piani finanziari relativi agli anni 2013 e 2014, avesse revocato il precedente assetto gestionale e affidato temporaneamente il servizio ad altro operatore. La ricorrente ha sostenuto che la revoca avesse impedito la prosecuzione del servizio sino al 31 dicembre 2027, corrispondente alla durata quindicennale desunta dalla gara a doppio oggetto, e ha chiesto il ristoro di costi indiretti, minori economie di scala, riduzioni di efficienza e altre perdite economiche, qualificandole come danno emergente. Ha inoltre chiesto lo svincolo e la restituzione della cauzione definitiva. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione, sostenendo la riqualificazione della domanda come risarcitoria ex art. 2043 c.c., e ha contestato nel merito l’esistenza di un titolo negoziale stabile fino al 2027, la riconducibilità delle poste richieste al danno emergente e la prova della cauzione. Il giudice ha valorizzato il precedente giudicato inter partes, secondo cui non vi era stata un’effettiva assegnazione del servizio mediante la gara a doppio oggetto, la convenzione del 2008 era scaduta l’11 giugno 2013, le deliberazioni sui piani finanziari avevano natura programmatoria e annuale e il Comune aveva una partecipazione societaria meramente pulviscolare. La ricorrente ha richiamato anche l’Adunanza plenaria n. 6 del 2005 e l’art. 158 d.lgs. 163/2006 per sostenere la risarcibilità del lucro cessante.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo che la domanda, per come formulata, riguardasse l’indennizzo conseguente all’esercizio del potere autoritativo di revoca ex art. 21-quinquies l. 241/1990 e rientrasse quindi nella giurisdizione amministrativa; non poteva essere integralmente riqualificata come domanda risarcitoria ex art. 2043 c.c. Nel merito, ha ritenuto che l’indennizzo da revoca, quando la revoca incide su rapporti negoziali, sia limitato al solo danno emergente e non comprenda il lucro cessante né l’intera utilità economica prospettata per il periodo futuro. La ricorrente avrebbe dovuto provare rigorosamente un pregiudizio patrimoniale effettivo, attuale e causalmente collegato alla revoca. Tale prova è mancata sia quanto all’an sia quanto al quantum. In particolare, il precedente giudicato escludeva l’esistenza di un titolo negoziale certo e irrevocabile che obbligasse il Comune a mantenere il servizio sino al 2027: la mera esecuzione di fatto del servizio negli anni 2013 e 2014 e l’approvazione dei relativi piani finanziari non dimostravano la titolarità di un diritto alla gestione per le annualità successive. Le poste richieste, relative a costi indiretti, minori economie di scala, riduzioni di efficienza e perdita di redditività, rappresentavano proiezioni economiche e utilità non conseguite, non esborsi certi, immediati e irreversibili. La voce dei costi indiretti non era sorretta dalla prova della loro effettiva irrecuperabilità o non riallocabilità nell’organizzazione societaria; le ulteriori voci erano basate su percentuali e criteri non verificabili e riflettevano una diminuzione della redditività complessiva. La CTU è stata ritenuta esplorativa, non potendo supplire alla carenza di allegazione e prova dei fatti costitutivi né trasformare una stima unilaterale in prova del danno. Inoltre, il Comune aveva pagato tutti i servizi resi sino al 31 dicembre 2014, per euro 1.333.437,29, senza che risultassero costi insoluti o spese specifiche anticipate e non recuperate. È stata respinta anche la domanda di svincolo della cauzione definitiva, poiché non erano stati prodotti elementi sufficienti a dimostrarne esistenza, importo, perdurante efficacia e collegamento con un rapporto ancora rilevante. Ricorso respinto; spese integralmente compensate per la peculiarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  ove la revoca incida su rapporti negoziali, l’indennizzo è “parametrato al solo danno emergente”

  L’indennizzo conseguente alla revoca legittima è dovuto per i pregiudizi direttamente arrecati, ma quando la revoca incide su rapporti negoziali la quantificazione è limitata al solo danno emergente; sono escluse le utilità future non conseguite e il lucro cessante. Il richiedente deve provare l’esistenza di un pregiudizio effettivo, attuale e causalmente riconducibile alla revoca.

• art. 21-quinquies, comma 1-bis, l. 241/1990

  parametrato al solo danno emergente

  La disposizione introduce una delimitazione legale dell’indennizzo nei rapporti negoziali, che non può essere superata mediante la qualificazione contabile delle perdite future come danno emergente.

• art. 2043 c.c.

  La domanda fondata sull’indennizzo da revoca non può essere riqualificata integralmente come domanda risarcitoria aquiliana quando il petitum sostanziale resta ancorato alle conseguenze patrimoniali dell’esercizio del potere autoritativo di revoca.

• art. 158 d.lgs. 163/2006

  Il richiamo alla disciplina invocata dalla ricorrente non è pertinente, poiché riferito a una fattispecie diversa e comunque inidoneo a superare il limite testuale dell’art. 21-quinquies, comma 1-bis, l. 241/1990.

Massime di principio

• La domanda di indennizzo conseguente alla revoca di un atto amministrativo resta devoluta alla giurisdizione amministrativa quando il petitum sostanziale riguarda le conseguenze patrimoniali dell’esercizio del potere autoritativo, anche se l’amministrazione ne contesta la qualificazione e prospetta una domanda risarcitoria ex art. 2043 c.c.
• Quando la revoca incide su rapporti negoziali, l’indennizzo ex art. 21-quinquies, comma 1-bis, l. 241/1990 è limitato al danno emergente e non comprende il lucro cessante, le utilità future non conseguite o la perdita di redditività derivante dalla mancata prosecuzione dell’attività.
• L’indennizzo da revoca non opera automaticamente per il solo fatto dell’adozione dell’atto di revoca: il richiedente deve dimostrare l’esistenza di un pregiudizio patrimoniale effettivo, attuale e causalmente riconducibile alla revoca, oltre alla sua riconducibilità alla nozione legale di danno emergente.
• La mera esecuzione di fatto di un servizio e l’approvazione di atti programmatori o di copertura finanziaria annuale non dimostrano l’esistenza di un titolo negoziale stabile e irrevocabile per la prosecuzione del servizio negli anni successivi, in assenza di una convenzione o di un contratto di servizio formalmente stipulato.
• La consulenza tecnica d’ufficio non può essere utilizzata per supplire alla carenza di allegazione e prova dei fatti costitutivi della pretesa indennitaria, né per trasformare una stima unilaterale di parte in dimostrazione dell’an debeatur o del danno emergente.
• Non sono indennizzabili come danno emergente i costi indiretti, le minori economie di scala e le riduzioni di efficienza esposte mediante proiezioni o percentuali non verificabili, quando non sia provata l’effettiva, immediata e irreversibile sopportazione dell’esborso né l’impossibilità di riassorbire o riallocare tali costi.

Come è indicizzato