Sentenza n. 1471/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro la delibera dell’AGCM. In primo grado erano stati dedotti la violazione e l’errata applicazione dell’art. 2, comma 1, lett. d), l. n. 215/2004, nonché eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, contraddittorietà, travisamento ed erronea valutazione dei fatti e ingiustizia manifesta. In appello sono stati articolati quattro motivi: 1) l’incompatibilità avrebbe dovuto essere valutata in concreto, verificando l’effettiva percezione di vantaggi dalla carica, e non in astratto; 2) la sentenza avrebbe contraddittoriamente distinto incompatibilità e conflitto di interessi, pur richiamando la necessità che il titolare della carica fosse estraneo a conflitti di interessi; 3) non sarebbero state considerate le numerose attività istituzionali svolte dall’appellante come Sottosegretario; 4) sarebbe stato leso il legittimo affidamento derivante da una precedente delibera dell’AGCM, del maggio 2023, che aveva ritenuto compatibili le attività allora esaminate. L’AGCM ha eccepito anche l’irricevibilità dell’appello per tardività e, comunque, ne ha chiesto il rigetto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha prescisso dall’esame dell’eccezione di irricevibilità dell’appello, ritenendolo infondato nel merito, e ha conseguentemente assorbito anche l’istanza ex art. 37 c.p.a. Il primo motivo è stato respinto: l’art. 2, comma 1, lett. d), l. n. 215/2004 configura un’incompatibilità direttamente stabilita dal legislatore, distinta dal conflitto di interessi, e richiede soltanto l’esercizio di attività professionali o di lavoro autonomo, anche gratuite, in materie connesse alla carica di governo, a favore di soggetti pubblici o privati. L’AGCM deve quindi verificare l’esistenza dell’attività professionale e della sua connessione con la carica; non deve accertare l’effettiva percezione di vantaggi o un conflitto di interessi concreto. Le attività temporanee od occasionali possono risultare compatibili quando non incidano sulla dedizione esclusiva alla carica, mentre lo svolgimento continuativo e sistematico dell’attività professionale, come accertato nel caso concreto, integra l’incompatibilità. Il prestigio, la competenza e la notorietà del titolare della carica non costituiscono eccezioni non previste dalla legge. Il secondo motivo è stato respinto: incompatibilità e conflitto di interessi operano su piani distinti. La prima tutela l’esclusiva dedizione alla carica; il secondo impedisce che interessi personali incidano sull’esercizio della funzione pubblica. Il conflitto può eventualmente conseguire a una situazione di incompatibilità quando il titolare partecipi all’adozione di atti o ometta atti dovuti, ma l’assenza di conflitto non esclude l’incompatibilità. Il terzo motivo è stato respinto perché la norma non richiede di comparare l’attività istituzionale svolta con quella professionale, né subordina l’incompatibilità alla verifica dell’effettivo esercizio delle funzioni di governo. Rileva invece lo svolgimento non occasionale dell’attività professionale, tale da compromettere la dedizione esclusiva alla carica. Il quarto motivo è stato respinto: la precedente delibera dell’AGCM era stata adottata sulla base di un diverso e meno completo quadro istruttorio e non poteva fondare un legittimo affidamento rispetto ad attività non esaminate, anche perché tali attività non erano state rappresentate all’Autorità. L’appello è stato quindi respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Le spese del grado sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 1, comma 1, l. n. 215/2004

  dedicarsi esclusivamente alla cura degli interessi pubblici

  La disposizione individua la finalità della disciplina sulle incompatibilità: assicurare l’esclusiva dedizione del titolare della carica di governo alla cura degli interessi pubblici.

• art. 1, comma 2, l. n. 215/2004

  Individua i titolari di cariche di governo ai fini dell’applicazione della disciplina.

• art. 2, comma 1, lett. d), l. n. 215/2004

  esercitare attività professionali o di lavoro autonomo in materie connesse con la carica di governo, di qualunque natura, anche se gratuite, a favore di soggetti pubblici o privati

  Prevede un’incompatibilità direttamente configurata dalla legge, integrata dall’esercizio di attività professionali o di lavoro autonomo connesse alla carica, senza necessità di accertare un conflitto di interessi o vantaggi effettivamente conseguiti. Le attività continuative e sistematiche possono ledere la dedizione esclusiva alla carica, mentre quelle temporanee od occasionali possono essere compatibili se inoffensive rispetto a tale bene giuridico.

• art. 3 l. n. 215/2004

  astenersi dal porre in essere atti e dal partecipare a deliberazioni collegiali in situazione di conflitto d'interessi

  Disciplina il conflitto di interessi, distinto dall’incompatibilità: il conflitto riguarda l’incidenza di interessi personali sull’esercizio della funzione pubblica e può rilevare anche quando il titolare agisca in una situazione di incompatibilità.

• art. 6 l. n. 215/2004

  Attribuisce all’AGCM l’accertamento dei presupposti dell’incompatibilità, circoscritto alla verifica dell’esercizio dell’attività professionale o autonoma e della sua connessione con la carica di governo.

• art. 37 c.p.a.

  È stato richiamato dall’appellante con riferimento all’eccezione di irricevibilità, ma la relativa istanza è stata assorbita, poiché l’appello è stato respinto nel merito.

• art. 112 c.p.c.

  principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato

  Richiamato per affermare che il Collegio ha esaminato tutte le questioni rilevanti e che le doglianze non espressamente trattate sono state ritenute non decisive.

Massime di principio

• L’incompatibilità prevista dall’art. 2, comma 1, lett. d), l. n. 215/2004 si integra quando il titolare di una carica di governo esercita attività professionali o di lavoro autonomo, anche gratuite, in materie connesse alla carica e a favore di soggetti pubblici o privati; non è necessario accertare l’esistenza di un conflitto di interessi, reale o potenziale, né l’effettiva percezione di vantaggi derivanti dalla carica.
• L’incompatibilità e il conflitto di interessi disciplinati dalla l. n. 215/2004 operano su piani distinti: la prima tutela l’esclusiva dedizione alla funzione di governo, mentre il secondo impedisce che interessi personali incidano concretamente sull’esercizio della funzione pubblica. L’assenza di conflitto di interessi non esclude quindi, di per sé, l’incompatibilità.
• Ai fini dell’incompatibilità rileva la natura non occasionale, continuativa e sistematica dell’attività professionale, in quanto idonea a compromettere la dedizione esclusiva alla carica. Le attività temporanee od occasionali possono invece essere ritenute compatibili quando, per durata e impegno, risultino inoffensive rispetto alla funzione pubblica.
• Il prestigio, la notorietà, la competenza o la capacità professionale del titolare della carica non costituiscono cause di esclusione dell’incompatibilità se non sono previste dalla legge; tali qualità non possono trasformarsi in un’eccezione al divieto legislativo.
• La verifica dell’incompatibilità non richiede di comparare quantitativamente l’attività professionale con l’attività istituzionale svolta, né di accertare l’effettivo esercizio delle funzioni di governo: è sufficiente verificare l’attività professionale connessa alla carica e la sua incidenza sulla dedizione esclusiva richiesta dalla legge.
• Una precedente determinazione favorevole dell’amministrazione non fonda un legittimo affidamento rispetto a condotte diverse o non esaminate, quando la nuova decisione si basi su un quadro istruttorio differente e più completo, soprattutto se le circostanze rilevanti non erano state rappresentate dall’interessato.

Come è indicizzato