Sentenza n. 480/2026 - Bari, Sezione 3

Esito

La controversia

La società aveva partecipato all’avviso pubblico relativo alla sottomisura 4.1.a del PSR Puglia 2014-2020 per ottenere un contributo destinato alla realizzazione di un impianto di vigneto e all’acquisto di macchinari e attrezzature agricole. Dopo l’ammissione al finanziamento e la realizzazione dell’intervento, la Regione, durante l’istruttoria della domanda di pagamento, aveva rilevato sui terreni la presenza di vincoli paesaggistici, idrogeologici e del PAI, chiedendo la produzione dei titoli abilitativi o della documentazione attestante l’esenzione. La società aveva dichiarato che non erano necessari titoli o autorizzazioni e che non sussistevano vincoli. Il Comune aveva comunicato di non avere ricevuto istanze autorizzative e di non poter esprimere una valutazione in assenza del progetto; successivamente l’Ufficio Unico del Paesaggio aveva confermato la presenza del vincolo idrogeologico e la necessità di verificare la compatibilità dell’intervento, salva la possibile riconducibilità a opere esenti. La Regione aveva quindi escluso dal contributo le spese relative al vigneto. La ricorrente ha dedotto, nel ricorso principale, la violazione della disciplina del procedimento amministrativo, dell’avviso pubblico, della normativa sulle dichiarazioni sostitutive, dell’edilizia libera e della tutela paesaggistica e idrogeologica, nonché eccesso di potere per travisamento, difetto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà, illogicità, irragionevolezza, sviamento e violazione dei principi di buon andamento, buona fede e collaborazione. Ha sostenuto che l’area interessata dall’impianto fosse priva di vincoli, che fosse sufficiente la propria autodichiarazione di esenzione, che la Regione non potesse controllarla e che l’intervento fosse comunque libero in quanto attività agricola. Con i motivi aggiunti ha impugnato il rigetto del ricorso gerarchico, deducendo violazione del contraddittorio e del diritto di difesa, carenza di terzietà dell’organo decidente, illegittimità degli approfondimenti istruttori compiuti in sede gerarchica e, nel merito, l’esenzione dell’impianto del vigneto da autorizzazioni.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale e ha dichiarato il ricorso per motivi aggiunti anche inammissibile e improcedibile. Il punto decisivo è stato individuato non nella forma della documentazione richiesta dal bando, ma nella veridicità della dichiarazione sostitutiva: la società aveva fondato espressamente l’esenzione dall’obbligo di titoli sull’assenza di vincoli, ma tale assenza era stata smentita dalla nota dell’Ufficio Unico del Paesaggio, rimasta incontestata, che aveva accertato la presenza del vincolo idrogeologico e la necessità di una verifica di compatibilità in rapporto alla concreta tipologia dell’intervento e della vegetazione. La dichiarazione è stata pertanto qualificata come non veritiera, con conseguente legittimità dell’esito negativo dell’istruttoria e, in astratto, della decadenza prevista per le dichiarazioni mendaci. Il giudice ha escluso che i vincoli riguardassero soltanto una porzione della particella estranea all’intervento, poiché la verifica dell’Ufficio paesaggistico era stata svolta sulla base di cartografia puntualmente riferita ai terreni interessati dall’impianto. È stata inoltre ritenuta manifestamente infondata la tesi secondo cui l’amministrazione non avrebbe potuto controllare l’autodichiarazione, poiché l’art. 71 d.P.R. 445/2000 impone e consente i controlli sulle dichiarazioni sostitutive. Quanto ai motivi aggiunti, il TAR ha ritenuto inammissibile l’impugnazione autonoma della decisione di rigetto del ricorso gerarchico, in applicazione del principio di prevalenza del ricorso giurisdizionale: la decisione gerarchica ha effetto confermativo e non autonoma lesività, sicché l’oggetto del giudizio resta l’atto originario. Anche ove ritenuto ammissibile, il ricorso sarebbe stato improcedibile, poiché l’esito originario era vincolato dalla non veridicità della dichiarazione e l’eventuale annullamento della decisione gerarchica non avrebbe potuto condurre all’erogazione del contributo. Nel merito, il TAR ha comunque ritenuto infondate le censure: il rimedio gerarchico consente approfondimenti istruttori e acquisizione di ulteriori elementi; inoltre, l’esenzione paesaggistica invocata non era applicabile, poiché l’intervento riguardava la messa a dimora di barbatelle e non di esemplari adulti, mentre la concreta realizzazione del vigneto presupponeva lavorazioni del terreno potenzialmente rilevanti, anche alla luce della profondità dello scasso e delle spese dichiarate. La società è stata condannata a rifondere alla Regione Puglia le spese di lite, liquidate in euro 3.500, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  Richiamato in relazione alla comunicazione di conclusione del procedimento amministrativo.

• art. 6, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  Utilizzato dall’amministrazione per richiedere l’integrazione della documentazione necessaria all’istruttoria.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Preavviso di rigetto comunicato alla società prima della conclusione negativa dell’istruttoria.

• art. 1, commi 1 e 2-bis, l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai principi di buon andamento, collaborazione e buona fede dell’azione amministrativa; le censure sono state respinte.

• art. 71 d.P.R. 445/2000

  Consente e impone alle amministrazioni i controlli sulla veridicità delle dichiarazioni sostitutive; non è quindi precluso il controllo dell’autodichiarazione.

• art. 75 d.P.R. 445/2000

  Prevede la decadenza dai benefici in conseguenza di dichiarazioni non veritiere; il TAR ha ritenuto non veritiera la dichiarazione sull’assenza di vincoli.

• art. 47 d.P.R. 445/2000

  Disciplina la dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà resa dalla società, la cui efficacia non impedisce i controlli amministrativi.

• art. 6, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  Richiamato con riguardo alla tesi della ricorrente sull’attività edilizia libera; la qualificazione non escludeva le verifiche derivanti dai vincoli territoriali.

• art. 149, comma 1, lett. b), d.lgs. 42/2004

  Richiamato per l’esenzione dall’autorizzazione paesaggistica degli interventi agro-silvo-pastorali privi di alterazione permanente dei luoghi e non incidenti sull’assetto idrogeologico.

• d.P.R. 31/2017, Allegato A, punto A.14

  Sostituzione o messa a dimora di alberi e arbusti, singoli o in gruppo, in aree pubbliche o private, eseguita con esemplari adulti della stessa specie o di specie autoctone o comunque storicamente naturalizzate e tipiche dei luoghi.

  L’esenzione non è stata ritenuta applicabile perché l’intervento riguardava la messa a dimora di barbatelle e non di esemplari adulti.

• art. 43, punto 5, NTA del PPTR Puglia

  Nelle aree sottoposte a vincolo idrogeologico [...] tutti gli interventi di trasformazione [...] devono essere realizzati nel rispetto dell’assetto paesaggistico [...], garantendo la permeabilità dei suoli.

  La presenza del vincolo idrogeologico impone il rispetto delle misure paesaggistiche anche per interventi non soggetti ad autorizzazione paesaggistica, rendendo necessaria la verifica concreta della compatibilità.

• art. 89, comma 3, NTA del PPTR Puglia

  Esclude dall’autorizzazione paesaggistica e dall’accertamento di compatibilità gli interventi di cui all’art. 149 del Codice, nei limiti previsti dalla disciplina applicabile.

• art. 91 NTA del PPTR Puglia

  Individuato come riferimento procedimentale per l’accertamento della compatibilità paesaggistica dell’intervento, salvo riconducibilità alle opere esenti.

• art. 18, comma 4, regolamento regionale Puglia n. 9/2015

  Non sono soggetti a parere o comunicazione il rimboschimento e la messa a dimora di piante forestali od agricole, nei terreni non boscati e non saldi, purché effettuati con metodi di lavorazione e sistemazione del terreno non soggetti a preventivo parere o comunicazione.

  Prevede un’esenzione limitata alle opere di messa a dimora effettuate con modalità di lavorazione del terreno non soggette a controllo preventivo.

• art. 26 regolamento regionale Puglia n. 9/2015

  Assoggetta comunque a parere i livellamenti del terreno con scavi o riporti superiori a 0,50 metri; il TAR lo ha valorizzato in relazione alla profondità dello scasso necessario per l’impianto del vigneto.

• art. 4 l. 1199/1971

  Il rimedio gerarchico non esclude approfondimenti istruttori né l’acquisizione di ulteriori elementi; tale potere è coerente con la natura anche di merito dello scrutinio gerarchico.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Richiamato per rilevare che, essendo vincolato l’esito dell’istruttoria originaria, eventuali vizi propri della decisione gerarchica non avrebbero potuto determinare un diverso esito sostanziale della domanda di contributo.

• par. 15.2.2 dell’avviso pubblico PSR Puglia 2014-2020

  Il possesso dei titoli abilitativi [...] deve essere dimostrato [...] [anche mediante] dichiarazione del soggetto richiedente gli aiuti e del tecnico abilitato attestante l’assenza di vincoli [...] nel caso di realizzazione di interventi per i quali non è necessario acquisire specifici titoli abilitativi.

  La dichiarazione di esenzione presuppone la veridicità dell’assenza dei vincoli dichiarata e non impedisce all’amministrazione di verificarla.

Massime di principio

• La dichiarazione sostitutiva con cui il richiedente un beneficio pubblico attesta l’assenza di vincoli e la conseguente esenzione da titoli abilitativi è soggetta ai controlli dell’amministrazione; se il presupposto dichiarato è smentito dagli accertamenti istruttori, la dichiarazione non veritiera può fondare l’esito negativo dell’istruttoria e la decadenza dai benefici prevista dall’art. 75 d.P.R. 445/2000.
• La presenza di un vincolo territoriale rende necessaria la verifica della compatibilità dell’intervento e della sussistenza di eventuali esenzioni in rapporto alla concreta tipologia delle opere; non è sufficiente invocare in astratto la natura agricola o l’asserita attività edilizia libera dell’intervento.
• L’esenzione paesaggistica prevista per la messa a dimora di alberi e arbusti prevista dal punto A.14 dell’Allegato A al d.P.R. 31/2017 non si applica automaticamente alla messa a dimora di barbatelle quando la disposizione richiede esemplari adulti e quando le modalità concrete di lavorazione del terreno possono incidere sull’assetto idrogeologico.
• Nel procedimento gerarchico l’amministrazione può svolgere ulteriori approfondimenti istruttori e acquisire nuovi elementi, sicché la decisione non è illegittima per il solo fatto di fondarsi su verifiche ulteriori rispetto a quelle compiute nel procedimento originario.
• La decisione di rigetto del ricorso gerarchico, avente effetto meramente confermativo e priva di autonoma lesività, non deve essere autonomamente impugnata quando è già pendente il ricorso giurisdizionale contro l’atto originario; l’impugnazione autonoma può essere dichiarata inammissibile.
• Quando l’atto originario ha contenuto vincolato e l’eventuale annullamento della decisione gerarchica non potrebbe condurre a un diverso esito della domanda sostanziale, le censure rivolte esclusivamente contro la decisione gerarchica possono essere dichiarate improcedibili ai sensi dell’art. 21-octies l. 241/1990.

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