Sentenza n. 105/2026 - Bolzano, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la sospensione della licenza disposta ai sensi dell’art. 100 T.U.L.P.S., deducendo: omessa comunicazione di avvio del procedimento, in assenza di ragioni urgenti; difetto di motivazione, contraddittorietà e irragionevolezza per la sovrapposizione tra la presenza di un minore nel locale e la frequentazione da parte di soggetti pregiudicati; incompetenza della Questura, sostenendo che la presenza di minori fosse soggetta allo specifico regime sanzionatorio dell’art. 24, comma 21, d.l. n. 98/2011, attribuito all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, con conseguente duplicazione sanzionatoria; carenza dei presupposti dell’art. 100 T.U.L.P.S., difetto di istruttoria, sproporzione e irragionevolezza, poiché i controlli sarebbero stati pochi e ravvicinati, i soggetti identificati diversi e numericamente esigui rispetto agli avventori, e la mera presenza di persone con precedenti non dimostrerebbe un pericolo concreto per l’ordine pubblico; eccessiva durata della sospensione, fissata in trenta giorni anziché nel termine ordinario di quindici, nonché genericità del richiamo alla necessità di migliorare la collaborazione con le Forze dell’Ordine. È stata inoltre proposta domanda risarcitoria, limitata all’an debeatur. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva.

La decisione

Il Collegio ha dichiarato inammissibile la memoria di replica del ricorrente, poiché non preceduta da una memoria conclusionale della controparte. Ha escluso l’improcedibilità del ricorso, benché la sospensione fosse ormai esaurita, poiché permaneva l’interesse all’accertamento dell’illegittimità dell’atto ai fini risarcitori. Ha estromesso l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, non essendo l’atto a essa imputabile, non avendo partecipato al procedimento e non potendo essere qualificata come controinteressata, in mancanza di un vantaggio diretto e immediato alla conservazione dell’atto. Nel merito ha respinto tutte le censure. L’art. 100 T.U.L.P.S. è stato qualificato come fonte di una misura preventiva, non sanzionatoria, diretta a tutelare anticipatamente l’ordine e la sicurezza pubblica e non subordinata all’accertamento della responsabilità del gestore. La mancata comunicazione di avvio è stata ritenuta legittima perché le misure ex art. 100 sono assistite da esigenze di urgenza cautelare. Il provvedimento è stato ritenuto sufficientemente chiaro nel fondarsi sulla reiterata presenza di soggetti gravati da precedenti penali e di polizia; la presenza del minore è stata considerata non quale autonomo presupposto sanzionatorio, ma quale indice della carente vigilanza e dell’inadeguatezza gestionale del locale. Il Questore è stato ritenuto competente ad adottare la misura ex art. 100, distinta dall’eventuale sanzione prevista per la violazione della disciplina sul gioco minorile. I tre controlli ravvicinati, unitamente ai precedenti provvedimenti di sospensione, sono stati considerati idonei a dimostrare la stabile frequentazione del locale da parte di una categoria di soggetti pericolosi. Non è necessario che siano sempre le medesime persone né rileva la loro percentuale sul totale degli avventori. Il pericolo può essere potenziale e prognostico e non richiede la prova di specifici episodi lesivi o di una responsabilità dell’esercente. La durata di trenta giorni è stata ritenuta proporzionata e adeguatamente motivata dalla gravità e reiterazione delle situazioni accertate e dai tre precedenti provvedimenti ex art. 100. Il Questore non è tenuto a indicare puntualmente le misure organizzative da adottare, spettando al gestore individuare le cautele conformi all’ordinaria diligenza professionale. È stata respinta anche la domanda risarcitoria. Il ricorrente è stato condannato alle spese in favore del Ministero dell’Interno, mentre le spese nei confronti dell’Agenzia sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 100 R.D. 18 giugno 1931, n. 773 (T.U.L.P.S.)

  oltre i casi indicati dalla legge, il questore può sospendere la licenza di un esercizio nel quale siano avvenuti tumulti o gravi disordini, o che sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o che, comunque, costituisca un pericolo per l'ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini

  La sospensione della licenza è una misura preventiva, non sanzionatoria, ampiamente discrezionale, adottabile anche sulla base di un pericolo potenziale e prognostico per l’ordine e la sicurezza pubblica, senza necessità di accertare la responsabilità del gestore o specifici episodi lesivi.

• art. 9, comma 3, legge n. 287/1991

  Il termine ordinario di quindici giorni per la sospensione non impedisce una durata maggiore quando l’Amministrazione motivi adeguatamente la misura in relazione alla gravità e reiterazione delle situazioni di pericolo.

• art. 7 l. 241/1990

  Non impone la comunicazione di avvio per le misure ex art. 100 T.U.L.P.S., assistite da esigenze di urgenza cautelare.

• art. 8 l. 241/1990

  La sua applicazione è stata esclusa, insieme all’art. 7 l. 241/1990, per la natura urgente delle misure ex art. 100 T.U.L.P.S.

• art. 24, comma 21, d.l. n. 98/2011

  Prevede uno specifico regime sanzionatorio per la presenza di minori nell’utilizzo degli apparecchi da gioco; il richiamo a tale condotta non esclude l’autonomo esercizio del potere preventivo del Questore ex art. 100 T.U.L.P.S., quando la condotta sia valorizzata come indice del contesto di rischio e della carente vigilanza.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Non conduce alla dichiarazione di improcedibilità quando il ricorrente manifesta l’interesse all’accertamento dell’illegittimità dell’atto ai fini risarcitori.

• art. 73 c.p.a.

  La memoria di replica è inammissibile quando non sia stata preceduta dal deposito di una memoria conclusionale della controparte.

• art. 187 del regolamento di attuazione del T.U.L.P.S.

  È stato richiamato dal ricorrente in relazione ai limiti per il gestore nel rifiutare le prestazioni dell’esercizio, ma il giudice ha ritenuto comunque legittima la valorizzazione delle modalità gestionali nell’ambito della valutazione preventiva del rischio.

Massime di principio

• La sospensione della licenza disposta ai sensi dell’art. 100 T.U.L.P.S. ha natura preventiva e non sanzionatoria: può essere adottata per tutelare anticipatamente l’ordine e la sicurezza pubblica, senza che sia necessario accertare una responsabilità del gestore o specifiche violazioni direttamente a lui imputabili.
• Ai fini dell’art. 100 T.U.L.P.S., l’abituale frequentazione di un esercizio da parte di soggetti pregiudicati o pericolosi non richiede l’identità dei medesimi avventori nei diversi controlli, potendo riferirsi alla stabile presenza di una categoria di utenza connotata da pericolosità sociale.
• La valutazione del pericolo ex art. 100 T.U.L.P.S. è ampiamente discrezionale e può fondarsi su un giudizio prognostico relativo anche a un pericolo potenziale; il sindacato giurisdizionale resta circoscritto al travisamento dei fatti e alla manifesta irragionevolezza.
• Le misure adottate ai sensi dell’art. 100 T.U.L.P.S. possono essere emanate senza comunicazione di avvio del procedimento, poiché la loro natura cautelare è assistita da esigenze di urgenza incompatibili con il previo contraddittorio procedimentale.
• La presenza di minori in un esercizio di gioco, pur potendo integrare una distinta violazione soggetta allo specifico regime sanzionatorio previsto dalla normativa di settore, può essere valorizzata dal Questore ex art. 100 T.U.L.P.S. come indice della carente vigilanza e dell’inadeguatezza gestionale del locale, senza costituire necessariamente l’autonomo fondamento sanzionatorio della sospensione.
• La durata della sospensione superiore al termine ordinario è legittima quando sia motivata dalla gravità e reiterazione delle situazioni di pericolo, dai precedenti provvedimenti adottati e dalla persistente inadeguatezza delle modalità di gestione; non è necessario che l’autorità prescriva nel dettaglio le singole misure organizzative da adottare.

Come è indicizzato