Sentenza n. 3317/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato la nota deducendo, con il primo motivo, la violazione e falsa applicazione dell’art. 1, commi 1131 e seguenti, della legge n. 178/2020 e dell’art. 69, comma 2, del d.l. n. 18/2020, nonché travisamento dei fatti, falsità dei presupposti, difetto di istruttoria, contraddittorietà e sviamento. In particolare, hanno contestato la debenza del canone per i mesi nei quali le sale Bingo erano rimaste chiuse per effetto di provvedimenti normativi e amministrativi adottati durante la pandemia da Covid-19. Con il secondo motivo hanno dedotto, in via derivata, l’illegittimità della nota per contrasto dell’art. 1, commi 1130-1133, della legge n. 178/2020 con gli artt. 2, 3, 24, 41, 97, 103, 113 e 117, comma 1, Cost., anche in relazione agli artt. 6 e 13 CEDU e agli artt. 16, 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, lamentando l’irragionevolezza dell’entità fissa del canone, la mancata parametrizzazione ai ricavi e l’illegittimità della proroga tecnica senza previa gara. Le amministrazioni hanno eccepito, tra l’altro, la carenza di interesse, sostenendo la natura non provvedimentale della nota.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione relativa alla natura non provvedimentale dell’atto, rilevando che la nota incideva unilateralmente e in modo generalizzato sulla sfera giuridica dei concessionari, imponendo il pagamento del canone e disciplinandone le modalità. Ha inoltre riconosciuto la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., trattandosi di atto amministrativo generale adottato nell’ambito di un rapporto concessorio e concernente l’esercizio del potere amministrativo, non una mera pretesa patrimoniale. Il primo motivo è stato accolto: l’art. 69, comma 2, del d.l. n. 18/2020 esonera dal pagamento del canone per tutto il periodo in cui l’attività delle sale Bingo sia stata sospesa per effetto di provvedimenti dell’autorità pubblica, non soltanto per il periodo indicato nel primo provvedimento emergenziale. La sospensione opera quindi dinamicamente per l’intera durata della chiusura imposta, quale factum principis, in applicazione del principio di sinallagmaticità del rapporto concessorio. Il secondo motivo è stato anch’esso ritenuto fondato. Alla luce della sentenza della Corte di giustizia UE del 20 marzo 2025 e dei successivi precedenti del Consiglio di Stato e della stessa Sezione, il sistema della proroga tecnica onerosa previsto dalla legge n. 178/2020 è incompatibile con il diritto dell’Unione, in quanto la proroga non rientra nelle ipotesi di modifica postuma della concessione ammesse dall’art. 43 della direttiva 2014/23/UE e avrebbe richiesto un nuovo procedimento selettivo. Le disposizioni nazionali incompatibili devono essere disapplicate. Tuttavia, l’illegittimità della proroga non esclude che, per il periodo di effettivo esercizio dell’attività, possa essere dovuta un’indennità, da determinarsi dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli in modo non rigido né forfetario, tenendo conto dei ricavi conseguiti, dei vantaggi ottenuti e dei sacrifici imposti ai concessionari. Nessun canone o indennità è dovuto per i periodi di chiusura obbligatoria delle sale. Il TAR ha annullato la nota impugnata e ha condannato in solido le amministrazioni resistenti al pagamento delle spese di lite, liquidate in euro 2.000, oltre accessori e rimborso del contributo unificato se versato.

Norme richiamate

• art. 1, commi 1130-1133, l. 30 dicembre 2020, n. 178

  Le disposizioni, nella parte in cui configurano una proroga tecnica onerosa con canone fisso, devono essere disapplicate perché incompatibili con il diritto dell’Unione; la nota amministrativa che ne dà applicazione è illegittima.

• art. 1, comma 636, l. 27 dicembre 2013, n. 147

  Prevede il canone relativo alle concessioni Bingo, la cui debenza è esclusa per i periodi di chiusura dell’attività imposta dall’autorità pubblica.

• art. 69, comma 2, d.l. 17 marzo 2020, n. 18, convertito dalla l. n. 27/2020

  a seguito della sospensione delle attività delle sale bingo prevista dal Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dell’8 marzo 2020 e successive modificazioni e integrazioni, non è dovuto il canone di cui all’articolo 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013 e ss.mm. e ii. a decorrere dal mese di marzo e per tutto il periodo di sospensione dell’attività

  L’esonero dal canone opera per tutto il periodo, anche successivo, nel quale l’attività sia stata sospesa da provvedimenti dell’autorità pubblica adottati per fronteggiare la pandemia.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie relative ai rapporti di concessione di beni e servizi pubblici quando siano in discussione l’esercizio della potestà amministrativa e atti amministrativi generali, non mere pretese patrimoniali.

• art. 74 c.p.a.

  Consente la definizione della controversia con sentenza in forma semplificata quando la causa è matura e la questione è già stata esaminata in numerosi precedenti della Sezione.

• art. 43 direttiva 2014/23/UE

  La modifica postuma della concessione è ammessa solo nei casi previsti dalla direttiva; una proroga tecnica onerosa disposta unilateralmente al di fuori di tali ipotesi richiede un nuovo procedimento selettivo.

• art. 4, n. 3, TUE

  In applicazione del principio di primazia e di leale cooperazione, il giudice nazionale deve disapplicare la normativa interna incompatibile con il diritto dell’Unione.

Massime di principio

• L’esonero dal canone concessorio previsto per le sale Bingo durante la sospensione dell’attività imposta dall’autorità pubblica opera per l’intero periodo effettivo di chiusura, anche quando la sospensione sia stata disposta da provvedimenti successivi rispetto a quello originariamente richiamato dalla norma emergenziale.
• Nel rapporto concessorio, il canone non è dovuto per il periodo in cui l’attività non possa essere esercitata per un factum principis sopravvenuto, non imputabile al concessionario, poiché il canone è collegato all’effettiva possibilità di godimento e sfruttamento dell’utilità concessa.
• Una proroga tecnica onerosa di una concessione, disposta unilateralmente dalla legge al di fuori delle ipotesi ammesse dal diritto dell’Unione per la modifica postuma della concessione, è incompatibile con l’art. 43 della direttiva 2014/23/UE e deve essere disapplicata dal giudice nazionale.
• Quando l’annullamento della disciplina nazionale sulla proroga non comporta la retrocessione degli effetti economici complessivi del rapporto, l’amministrazione può determinare un’indennità per il periodo di effettivo esercizio dell’attività; tale indennità deve essere parametrata ai ricavi, ai vantaggi conseguiti e ai sacrifici sopportati dall’operatore, e non può essere fissata in modo rigido e forfetario.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa sussiste quando l’impugnazione riguardi un atto amministrativo generale adottato nell’ambito di un rapporto concessorio e siano contestati l’esercizio del potere amministrativo e la legittimità della disciplina applicata, anziché una mera pretesa patrimoniale.

Come è indicizzato