Sentenza n. 15937/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La società aveva presentato il 16 aprile 2024 (istanza perfezionata il 6 maggio 2024) domanda di VIA statale per un impianto agrivoltaico da 60 MWp. Dopo la verifica di completezza, il primo avviso al pubblico e una seconda fase di consultazione, conclusa il 4 giugno 2025 a seguito di integrazioni documentali, il procedimento era ancora in istruttoria presso la Commissione Tecnica PNRR-PNIEC e non risultavano acquisiti i pareri della Commissione e del Ministero della Cultura. Con il primo motivo la ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 8, 23 e 25 del d.lgs. 152/2006, degli artt. 20 e 22 del d.lgs. 199/2021, degli artt. 1, 2 e 6 della l. 241/1990, degli artt. 3 e 97 Cost., dei principi di buon andamento, imparzialità, massima diffusione delle rinnovabili e giusto procedimento, nonché della disciplina UE richiamata; ha sostenuto che i termini perentori per la VIA erano scaduti e che il MASE era tenuto a concludere il procedimento con un provvedimento espresso. Ha inoltre contestato che le priorità organizzative introdotte dalla novella del 2024 potessero derogare o degradare a ordinatori i termini di conclusione. Con il secondo motivo ha chiesto il rimborso di € 16.584,66, pari al 50% dei € 33.169,31 versati per i diritti di istruttoria, invocando l’art. 25, comma 2-ter, del d.lgs. 152/2006 e l’art. 2-bis, comma 1-bis, della l. 241/1990.

La decisione

Il TAR ha ritenuto ammissibile e fondato il ricorso. Ha accertato che il progetto rientra nell’ambito dell’art. 8, comma 2-bis, del d.lgs. 152/2006 e che, scaduto il 4 giugno 2025 il termine della seconda consultazione, il procedimento non era ancora concluso né la Commissione Tecnica PNRR-PNIEC aveva reso il proprio parere. Ha quindi dichiarato illegittimo il silenzio del MASE e ordinato al Ministero di concludere il procedimento con un provvedimento espresso e motivato entro 90 giorni dalla notificazione della sentenza; dopo l’atto di competenza della Commissione, il procedimento dovrà proseguire secondo la scansione dell’art. 25 TUA. Ha escluso che le difficoltà organizzative o i criteri di priorità introdotti nel 2024 giustifichino il mancato rispetto dei termini: questi ultimi restano perentori e i criteri di priorità costituiscono strumenti organizzativi, non deroghe ai termini. Ha accolto anche la domanda di rimborso, qualificando il rimborso del 50% delle spese di istruttoria come conseguenza automatica del superamento dei termini, e ha condannato il MASE a pagare € 16.584,66. Spese di lite a carico del MASE, liquidate in € 2.000,00 oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Il ricorso è innanzitutto ammissibile, ricorrendo i presupposti previsti dagli artt. 31 e 117 c.p.a. a fronte della denunciata inerzia dell’intimato Ministero sull’istanza della società ricorrente, integrante la fattispecie del c.d. “silenzio-inadempimento” che riguarda le ipotesi in cui, a fronte della formale richiesta di un provvedimento da parte di un privato, costituente atto iniziale di una procedura amministrativa normativamente prevista per l’emanazione di una determinazione autoritativa su istanza di parte, l’Amministrazione, titolare della relativa competenza, omette di provvedere entro i termini stabiliti dalla legge, assumendo la mancata adozione del provvedimento finale il valore di silenzio-inadempimento in tutti i casi in cui sussiste in capo alla P.A. un obbligo giuridico di provvedere, cioè ogni qualvolta si rinviene (come nel caso del procedimento in oggetto) il dovere di esercitare una pubblica funzione, attribuita normativamente alla competenza dell’organo amministrativo destinatario della richiesta, con l’attivazione di un procedimento amministrativo ai fini dell’adozione di un atto tipizzato nella sfera autoritativa del diritto pubblico.

  L’azione contro il silenzio è esperibile quando una richiesta del privato attiva un procedimento previsto dalla legge e l’amministrazione competente, obbligata a esercitare il potere e a concludere con un provvedimento, non provvede nei termini.

• art. 8, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006

  Il progetto cui inerisce la richiesta di VIA presentata dalla società ricorrente – il cui procedimento, ritualmente avviato, non si è ancora concluso - rientra nel campo di applicazione di cui all’art. 8, comma 2-bis, del D.Lgs. n. 152 del 2006, dedicato alle procedure di VIA di competenza statale in quanto inerenti “progetti compresi nel Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR),[…] nonché […] progetti attuativi del Piano nazionale integrato per l’energia e il clima [“PNIEC”], individuati nell’allegato I-bis”.

  La procedura del progetto in esame ricade nella disciplina statale speciale della VIA per i progetti PNRR e attuativi del PNIEC, con istruttoria affidata alla Commissione Tecnica PNRR-PNIEC.

• art. 25, commi 2-bis e 7, d.lgs. 152/2006

  Tale lettura è coerente con le indicazioni desumibili dalla relazione illustrativa al disegno di legge di conversione del decreto legge n. 153 del 2024, laddove si precisa che con le nuove norme “si individuano modalità certe, trasparenti e tracciabili per l’assegnazione dell’ordine di istruttoria delle istanze cui viene assegnata procedibilità, così da assicurare che la trattazione dei progetti diversi da quelli prioritari non venga sospesa o postergata”. Ne risulta confermato, pertanto, che l’introduzione dei criteri di priorità non determina alcuna deroga ai termini perentori dei procedimenti né, tantomeno, ne comporta la degradazione a termini meramente ordinatori o acceleratori e non determina alcuna sospensione degli stessi, atteggiandosi a mero criterio di organizzazione dei lavori, che non vale a legittimare il mancato rospetto dei termini previsti per la conclusione del procedimento avviato con l’istanza di VIA per progetti attuativi del PNIEC secondo la rigida scansione temporale prevista.

  Per le procedure VIA PNIEC, i termini delle fasi e di conclusione stabiliti dall’art. 25 restano perentori. Le regole di priorità nella trattazione organizzano il lavoro degli uffici e non sospendono, derogano o trasformano tali termini in termini ordinatori.

• art. 8, comma 1-ter, d.lgs. 152/2006

  Con tale disposizione si è stabilito che, nonostante i criteri di priorità, almeno i due quinti delle trattazioni vanno dedicati ai progetti non prioritari. In tale contesto, prevedere che tale disciplina non debba pregiudicare il rispetto dei termini dei procedimenti relativi ai progetti compresi nel PNRR e nel fondo complementare conferma, in termini generali, l’assoluta inderogabilità dei termini procedimentali per tutti i progetti.

  Il criterio di ripartizione delle trattazioni tra progetti prioritari e non prioritari non elimina né attenua l’obbligo di rispettare i termini procedimentali per tutte le categorie di progetti.

• art. 3-bis, comma 3, d.lgs. 152/2006

  Tale lettura ermeneutica è l’unica coerente con l’impianto sistematico desumibile dal TUA, assumendo rilievo centrale la previsione di cui all’art. 25, comma 7, secondo cui “Tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori” nonché il disposto di cui all’art. 3-bis, comma 3, laddove prevede che le norme del codice dell’ambiente “possono essere derogate, modificate o abrogate solo per dichiarazione espressa da successive leggi”, in tal modo escludendo l’operatività del criterio generale dell’abrogazione delle leggi “per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti” (art. 15 disp. prel. cod. civ.).

  Le disposizioni del Codice dell’ambiente sui termini della VIA non possono essere considerate implicitamente derogate o abrogate da una disciplina successiva incompatibile: occorre una dichiarazione espressa.

• art. 7-bis, comma 4, d.lgs. 152/2006

  Autorità competente a concludere il procedimento di VIA in sede statale, ai sensi dell’art. 7-bis, comma 4, del Codice dell’Ambiente, è il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, il quale esercita le proprie funzioni unitamente al Ministero della Cultura che deve rendere il concerto.

  Il MASE è l’autorità titolare del potere di conclusione della VIA statale ed è quindi il soggetto cui è imputabile l’inerzia; il Ministero della Cultura interviene rendendo il concerto previsto.

• art. 2 l. 241/1990

  Il principio di “doverosità dell’azione amministrativa”, che costituisce principio generale riconducibile ai canoni di trasparenza e buona amministrazione ex art. 97 Cost., sulla scorta dei doveri di correttezza, trasparenza, imparzialità, efficienza ed economicità, imponendosi al soggetto pubblico di rispondere alle istanze private in ottemperanza ad un dovere che rileva ex se quale principio di civiltà giuridica e diretta attuazione dei principi di correttezza, buon andamento e trasparenza, consentendo altresì alle parti, attraverso l’emanazione di un provvedimento espresso, di tutelare in giudizio i propri interessi a fronte di provvedimenti ritenuti illegittimi, a fronte del diritto degli istanti alla conclusione del procedimento dagli stessi avviato mediante esercizio obbligatorio del potere attribuito in funzione della cura dell’interesse pubblico allo stesso sotteso, con adozione di un provvedimento espresso.

  L’amministrazione deve concludere i procedimenti avviati su istanza di parte con un provvedimento espresso entro il termine applicabile, anche quando la disciplina settoriale stabilisce termini diversi da quello generale.

• art. 25, comma 2-ter, d.lgs. 152/2006

  In forza della citata previsione “il diritto al rimborso del 50% delle spese di istruttoria discende quale conseguenza diretta e automatica dalla violazione da parte del MASE dei termini di conclusione del procedimento. Sicché, una volta verificatosi lo ‘sforamento’ dei termini procedimentali, sorge con ciò stesso consequenzialmente ex lege in capo all’operatore economico istante il diritto al relativo rimborso, e, al contempo, il contestuale obbligo a carico del MASE al relativo pagamento”, avendo l’art. 25, comma 2 ter, del TUA introdotto una forma speciale dell’istituto dell’indennizzo per ritardo procedimentale di cui all’art. 2 bis, comma 1 bis, della legge n. 241 del 1990.

  Il superamento dei termini del procedimento VIA determina automaticamente, in favore dell’operatore istante, il diritto al rimborso del 50% delle spese di istruttoria e il corrispondente obbligo di pagamento a carico del MASE.

• art. 2-bis, comma 1-bis, l. 241/1990

  In forza della citata previsione “il diritto al rimborso del 50% delle spese di istruttoria discende quale conseguenza diretta e automatica dalla violazione da parte del MASE dei termini di conclusione del procedimento. Sicché, una volta verificatosi lo ‘sforamento’ dei termini procedimentali, sorge con ciò stesso consequenzialmente ex lege in capo all’operatore economico istante il diritto al relativo rimborso, e, al contempo, il contestuale obbligo a carico del MASE al relativo pagamento”, avendo l’art. 25, comma 2 ter, del TUA introdotto una forma speciale dell’istituto dell’indennizzo per ritardo procedimentale di cui all’art. 2 bis, comma 1 bis, della legge n. 241 del 1990.

  Il giudice riconduce il rimborso speciale previsto dal Codice dell’ambiente all’indennizzo per ritardo procedimentale disciplinato in via generale dalla legge 241/1990.

Massime di principio

• L’azione avverso il silenzio è ammissibile quando il privato abbia presentato un’istanza diretta ad avviare un procedimento previsto dalla legge, l’amministrazione sia titolare del potere provvedimentale e sussista l’obbligo giuridico di concludere il procedimento con un provvedimento espresso.
• Nei procedimenti statali di VIA per progetti attuativi del PNIEC, i termini fissati dall’art. 25 del d.lgs. 152/2006 conservano carattere perentorio. I criteri di priorità e di ordine di trattazione introdotti per organizzare il lavoro della Commissione non sospendono né derogano tali termini, la cui modifica o abrogazione richiede un’espressa previsione legislativa.
• Le difficoltà operative o organizzative interne non giustificano il mancato rispetto dei termini di conclusione del procedimento amministrativo: l’amministrazione competente è tenuta ad adottare le misure organizzative necessarie per adempiere tempestivamente.
• Accertata l’illegittimità del silenzio nel procedimento VIA, il giudice può ordinare all’amministrazione competente di concludere il procedimento con un provvedimento espresso e motivato entro un termine giudizialmente fissato, coordinando l’ordine con le priorità di trattazione applicabili.
• Nel procedimento di VIA disciplinato dall’art. 25 del d.lgs. 152/2006, il superamento dei termini comporta il diritto automatico dell’operatore istante al rimborso del 50% delle spese di istruttoria e il correlativo obbligo di pagamento dell’amministrazione.

Come è indicizzato