Cassazione Civile, Ordinanza n. 20084/2024 del 22/07/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce dal risarcimento dei danni subiti da terreni agricoli coltivati da più soggetti a seguito dell’innalzamento del livello delle acque del torrente Cervaro, conseguente alle piogge del 1 e 2 dicembre 2013, con invasione di detriti e acqua e pregiudizio alle colture e alla qualità dei prodotti. Il tribunale di primo grado aveva accolto la domanda risarcitoria nei confronti della Regione Puglia e del Consorzio di bonifica, ritenendoli responsabili ex art. 2051 c.c. per i corsi d’acqua e le opere idrauliche affidate alla loro custodia. In appello il Consorzio aveva sostenuto che, alla luce della normativa regionale e del fatto che il Cervaro sarebbe corso d’acqua naturale, non gli spettasse alcuna custodia o manutenzione, mancando un formale affidamento; la Regione, in via incidentale, aveva invece sostenuto che la responsabilità spettasse solo al Consorzio. La Corte territoriale aveva rigettato entrambi gli appelli. Nel ricorso per cassazione il Consorzio ha dedotto violazione di numerose norme costituzionali, statali e regionali, sostenendo che: a) la bonifica è materia di legislazione concorrente e la natura naturale del torrente impedirebbe di qualificarlo come opera di bonifica; b) la legge regionale pugliese non avrebbe trasferito automaticamente al Consorzio il compito di manutenzione; c) sarebbe necessario un atto formale di affidamento o delega amministrativa; d) la sola esecuzione di interventi idraulici non basterebbe a fondare una responsabilità permanente del Consorzio. La Corte di cassazione ha però ritenuto infondate tali censure, osservando che non era stata contestata la responsabilità della Regione e che, secondo la giurisprudenza di legittimità, la responsabilità ex art. 2051 c.c. può gravare anche sul consorzio di bonifica quando la legge regionale gli abbia effettivamente attribuito funzioni di manutenzione e custodia del corso d’acqua; nel caso di specie, la normativa pugliese e l’intesa Stato-Regioni del 2008, lette insieme, comportavano tale affidamento, senza che fosse necessario un ulteriore atto di consegna. È stata inoltre ritenuta inammissibile, nella sostanza, la censura che pretendeva di rimettere in discussione un accertamento di fatto compiuto dai giudici di merito sulla natura e sulla collocazione del torrente nel comprensorio di bonifica.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso del Consorzio di bonifica della Capitanata, confermando la decisione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche che aveva attribuito al Consorzio la responsabilità solidale, insieme alla Regione Puglia, per i danni da esondazione e cattiva manutenzione del torrente Cervaro. Ha condannato il ricorrente al pagamento delle spese di legittimità in favore della Regione Puglia e dei controricorrenti proprietari/eredi dei terreni danneggiati, compensando invece le spese nei rapporti con la società assicuratrice che aveva aderito alle tesi del ricorrente. Ha inoltre dato atto dell’obbligo di versare l’ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 117 Cost.

  Richiamato dal ricorrente per sostenere che la materia della bonifica rientra nella legislazione concorrente; la Corte non ha accolto la censura perché la questione decisiva era l’effettivo affidamento delle funzioni al Consorzio in base alla disciplina regionale.

• art. 54 r.d. n. 215/1933

  Richiamato dal ricorrente tra le norme asseritamente violate; non è stato ritenuto decisivo ai fini dell’esito.

• artt. 4, 5, 6 e 9 L.R. Puglia n. 4/2012

  Letti in coordinamento con l’intesa istituzionale del 18 settembre 2008, sono stati interpretati come fonte dell’effettivo affidamento ai consorzi di bonifica dei compiti di realizzazione, manutenzione ed esercizio delle opere idrauliche rilevanti, compresi i corsi d’acqua connessi alla sicurezza idraulica territoriale.

• Intesa istituzionale Stato-Regioni e Province Autonome del 18 settembre 2008

  Ha rilievo perché prevede la possibilità di affidare ai consorzi di bonifica la realizzazione, manutenzione ed esercizio di opere pubbliche funzionali alla sicurezza idraulica territoriale; la legge regionale pugliese è stata letta come attuazione di tale previsione.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  Richiamato dal ricorrente in chiave interpretativa; la Corte ha fatto applicazione dell’interpretazione coordinata delle fonti normative.

• art. 113 c.p.c.

  Richiamato dal ricorrente; nessuna specifica statuizione decisiva risulta dalla motivazione.

• artt. 822, 860, 2043, 2051, 2055, 2049 c.c.

  L’art. 2051 c.c. è la norma effettivamente centrale: la responsabilità da cose in custodia si fonda sulla relazione di fatto con la cosa e può gravare sia sulla Regione sia sul Consorzio se quest’ultimo sia stato investito di funzioni manutentive e di custodia.

• art. 1 r.d. n. 523/1904

  Richiamato nel ricorso; la Corte non lo ha considerato ostativo alla soluzione adottata.

• artt. 5 e 69 r.d. n. 1775/1933

  Richiamati dal ricorrente; non risultano decisivi nella motivazione di rigetto.

• Deliberazione Giunta Regionale Puglia 7 novembre 2022 n. 1521

  Richiamata dal ricorrente; non è stata assunta come base della decisione.

• art. 10 d.l. n. 91/2014 conv. in l. n. 116/2014

  Richiamato dal ricorrente senza rilievo decisivo nella ratio decidendi.

• art. 7 d.l. n. 133/2014 conv. in l. n. 164/2014

  Richiamato dal ricorrente senza esito decisivo.

• art. 4 d.l. n. 32/2019 conv. in l. n. 55/2019

  Richiamato dal ricorrente senza rilievo decisivo.

• art. 36-ter d.l. n. 77/2022

  Richiamato dal ricorrente senza rilievo decisivo.

• d.lgs. n. 112/1998, art. 7, comma 1

  Richiamato per spiegare il quadro del trasferimento di funzioni alle Regioni e agli enti locali e la necessità di atti organizzativi; la Corte ha però valorizzato soprattutto la disciplina regionale e l’intesa del 2008.

• L.R. Puglia n. 17/2000, art. 24, comma 2, lett. m)

  Indicata come disciplina delle funzioni regionali e locali in materia di interventi sulle acque; la Corte ha escluso che il trasferimento delle funzioni fosse subordinato all’effettiva concessione delle risorse.

• L.R. Puglia n. 17/2000, art. 26

  Richiamata per la ripartizione di funzioni tra enti locali e Regione; non ha escluso la permanenza del potere di controllo regionale.

• l. n. 183/1989

  Richiamata per delineare le funzioni regionali in materia di pulizia delle acque, polizia idraulica, piena e pronto intervento, gestione e manutenzione delle opere e conservazione dei beni.

• L.R. Puglia n. 4/2012, art. 5

  È la base normativa decisiva: stabilisce che la realizzazione degli interventi è attribuita alla competenza della Regione, che ne affida l’esecuzione ai consorzi di bonifica; da ciò la Corte ha tratto l’effettivo affidamento delle funzioni manutentive.

• Intesa istituzionale Stato-Regioni e Province Autonome, art. 4, lett. b)

  È stata interpretata come fonte che consente l’affidamento ai consorzi di bonifica della realizzazione, manutenzione ed esercizio di opere pubbliche che garantiscono la sicurezza idraulica territoriale.

• L.R. Puglia n. 37/2023, art. 9

  Richiamata come interpretazione autentica: la nozione ampia di "corsi d'acqua" conferma la volontà del legislatore regionale di affidare ai consorzi la complessiva attività manutentiva dei corsi d’acqua funzionalmente connessi alla bonifica.

• art. 2051 c.c.

  È la norma cardine: la responsabilità da cose in custodia dipende dalla relazione di fatto con il bene e non richiede necessariamente un atto formale di consegna se l’affidamento delle funzioni manutentive risulta dalla legge regionale e dagli assetti organizzativi.

• art. 1, comma 17, l. n. 228/2012

  Richiamato per l’obbligo di versare l’ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto dell’impugnazione.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  Base normativa per l’obbligo dell’ulteriore contributo unificato a carico del ricorrente soccombente.

Massime di principio

• In tema di responsabilità da cose in custodia ex art. 2051 c.c., il criterio decisivo è l’effettiva relazione di fatto con la cosa e l’attribuzione, formale o sostanziale, delle funzioni di custodia e manutenzione; la mera qualificazione naturale del corso d’acqua non esclude la responsabilità di chi ne abbia assunto la gestione nell’ambito di un sistema di bonifica.
• Quando una legge regionale, letta in coordinamento con un’intesa Stato-Regioni, attribuisce ai consorzi di bonifica compiti di realizzazione, manutenzione ed esercizio di opere idrauliche, tale affidamento può essere sufficiente a fondare la loro responsabilità per i danni derivanti da difetto di manutenzione, senza bisogno di un ulteriore atto formale di consegna.
• Nel ricorso per cassazione avverso decisioni del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, la denuncia di violazione di legge non può essere usata per rimettere in discussione un accertamento di fatto del giudice di merito, salvo i limiti del vizio motivazionale nei casi consentiti.
• Se la decisione di merito fonda la responsabilità su una qualificazione del bene come inserito nel comprensorio di bonifica e su un affidamento legislativo delle funzioni manutentive, il ricorrente non può limitarsi a valorizzare la natura originariamente naturale del corso d’acqua per escludere la propria custodia.
• L’inserimento di un corso d’acqua naturale in un sistema di opere di bonifica può rilevare ai fini dell’assunzione della custodia e della conseguente responsabilità risarcitoria per omessa manutenzione.

Come è indicizzato