Sentenza n. 4817/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda una gara per l'affidamento di servizi di pulizia di stazioni, treni, impianti e attività di supporto del comparto metro, da aggiudicarsi con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa. Il RTI appellante, secondo classificato, ha dedotto: l'erronea mancata esclusione dell'aggiudicatario per asserito mancato rispetto delle dotazioni minime di macchinari e delle prestazioni minime, comprese le attività PMT2 e Sede Binario; la violazione dei trattamenti salariali minimi e l'incongruità dell'offerta; la violazione della clausola sociale e del progetto di riassorbimento; l'erronea attribuzione dei punteggi relativi ai criteri B1, B3 e F, concernenti le politiche del personale, la formazione e il Manager di Lotto; l'erronea valutazione dei subcriteri C e D1, riguardanti macchinari, attrezzature e saliscale elettrici. Sono stati inoltre riproposti il subentro nel contratto e il risarcimento del danno, anche a titolo di responsabilità precontrattuale. L'aggiudicataria ha eccepito il difetto di interesse dell'appellante, anche per la sopravvenuta rinnovazione della verifica di anomalia disposta dal TAR. Il Consiglio di Stato ha esaminato preliminarmente anche l'eccezione fondata su una pregressa indagine penale per turbativa d'asta, rilevando che il procedimento era stato archiviato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha dichiarato improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse il secondo motivo, relativo ai minimi salariali, e il terzo motivo, relativo alla clausola sociale, perché la verifica di anomalia originaria era stata sostituita da una nuova verifica, conclusasi con la conferma della sostenibilità dell'offerta e dell'aggiudicazione; il nuovo provvedimento era oggetto di autonomo giudizio dinanzi al TAR. Ha respinto gli altri motivi e confermato la sentenza di primo grado. In particolare, ha ritenuto che la dotazione minima di macchinari prevista dal capitolato costituisse requisito di esecuzione contrattuale, non requisito di partecipazione o elemento da riprodurre analiticamente nell'offerta tecnica; la sua eventuale carenza rileva quindi nella fase esecutiva e non comporta automaticamente l'esclusione. Ha ritenuto sufficiente il monte ore complessivo offerto, reputando riconducibile alla discrezionalità tecnica della stazione appaltante la verifica della possibilità di riallocare internamente le ore per garantire le attività PMT2; l'eventuale mancata esecuzione delle ore minime avrebbe potuto costituire grave inadempimento contrattuale, non causa di esclusione dalla gara. Ha confermato il rigetto delle censure sui criteri B3 e F: la contestazione relativa alla formazione era generica e non provava che fossero stati valorizzati corsi obbligatori o non pertinenti; il criterio B3 riguardava complessivamente le politiche del personale ed era stato applicato mediante confronto a coppie. Quanto al Manager di Lotto, la lex specialis richiedeva la presenza della funzione per ciascun lotto, ma non imponeva l'individuazione di persone fisiche diverse; era quindi legittimo che la medesima persona svolgesse la funzione per più lotti, purché la funzione fosse effettivamente garantita. Ha inoltre ritenuto infondate le censure sui subcriteri C e D1: le schede tecniche di dettaglio dovevano essere prodotte all'avvio dell'appalto; per il criterio D1 era sufficiente l'indicazione quantitativa dei saliscale, trattandosi di criterio on/off. Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche della commissione non consente la sostituzione della valutazione giudiziale a quella amministrativa quando il risultato rientri tra quelli tecnicamente opinabili e non sia manifestamente illogico. Le domande di subentro e risarcimento sono state respinte. L'appellante è stato condannato alle spese del grado, liquidate in euro 3.000 per ciascuna delle due parti appellate.

Norme richiamate

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  I costi della manodopera indicati al punto 3 del presente Disciplinare non sono ribassabili. Resta la possibilità per l’Operatore Economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.

  La disciplina dei costi della manodopera impone la verifica della sostenibilità dell'offerta e della derivazione del ribasso da una più efficiente organizzazione aziendale, questione che nel giudizio di appello è divenuta improcedibile per la sostituzione della verifica originaria con un nuovo provvedimento.

• art. 100, comma 3, d.lgs. 36/2023

  Ha costituito la base normativa della verifica di congruità dell'offerta aggiudicataria; la verifica originaria è stata sostituita dalla successiva determinazione, oggetto di autonomo giudizio.

• art. 57 d.lgs. 36/2023

  È stato invocato in relazione alla clausola sociale e al progetto di riassorbimento; la relativa censura è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuta sostituzione della verifica originaria dell'offerta.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  È stato richiamato dall'appellante con riguardo alla verifica dell'anomalia dell'offerta, ma la relativa questione non è stata esaminata nel merito per sopravvenuto difetto di interesse.

• art. 353 c.p.

  L'eccezione di difetto di interesse fondata su una presunta omissione informativa relativa a un'indagine per turbativa d'asta è stata respinta, poiché il procedimento penale era stato archiviato con riconoscimento della liceità penale della condotta.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ha fondato l'ordine di oscuramento dei dati identificativi delle parti.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  È stato richiamato, insieme alla normativa nazionale sulla privacy, per disporre l'oscuramento dei dati idonei a identificare persone ed enti.

Massime di principio

• Quando la lex specialis configura la dotazione minima di macchinari e attrezzature come obbligo da rispettare nell'esecuzione del servizio, tale dotazione costituisce requisito di esecuzione contrattuale e non requisito di partecipazione o elemento da riprodurre analiticamente nell'offerta tecnica; la sua mancata menzione nell'offerta non determina automaticamente l'esclusione, salvo una chiara e inequivoca previsione contraria della lex specialis.
• In assenza di una clausola chiara che imponga persone fisiche diverse per ciascun lotto, la previsione di un referente o Manager di Lotto per ogni lotto non impedisce che la stessa persona svolga la funzione per più lotti, purché la funzione richiesta sia effettivamente garantita secondo le mansioni previste dalla lex specialis.
• Quando l'offerta garantisce un monte ore complessivo congruo, la diversa articolazione interna delle ore può essere valutata dalla stazione appaltante nell'ambito della propria discrezionalità tecnica; l'eventuale mancata erogazione in fase esecutiva delle ore specificamente destinate a una lavorazione può integrare inadempimento contrattuale, anche grave, ma non comporta necessariamente l'esclusione dalla gara.
• Il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni tecniche della commissione è pieno quanto all'accertamento dei fatti, ma non consente la sostituzione della valutazione amministrativa quando la regola tecnica sia stata correttamente applicata e il risultato rientri tra quelli opinabili e ragionevolmente possibili, in assenza di manifesta illogicità o travisamento.
• La sopravvenuta sostituzione del provvedimento originario di verifica dell'anomalia con una nuova determinazione, autonomamente impugnata, determina l'improcedibilità per difetto di interesse delle censure rivolte esclusivamente contro la verifica originaria, poiché l'eventuale decisione non potrebbe più incidere sull'attuale assetto provvedimentale.

Come è indicizzato