Sentenza n. 12712/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha presentato il 27 aprile 2023 un'istanza di VIA per un impianto agrivoltaico da 109,23 MW. La Commissione Tecnica PNRR-PNIEC ha espresso parere favorevole il 21 novembre 2024, mentre il Ministero della Cultura ha reso tardivamente, il 7 marzo 2025, parere negativo. Il MASE, con nota del 21 marzo 2025, ha rimesso la questione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ai sensi dell'art. 5, comma 2, lett. c-bis), della legge n. 400/1988. Dopo una diffida del 2 dicembre 2025, la società ha agito contro il silenzio, chiedendo l'accertamento dell'illegittimità dell'inerzia e l'ordine di concludere il procedimento. Ha dedotto la violazione degli artt. 1 e 2 della legge n. 241/1990, dell'art. 5, comma 2, lett. c-bis), della legge n. 400/1988, degli artt. 3 e 97 Cost., dei principi di buon andamento e imparzialità, del principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili e della normativa eurounitaria di settore. Le amministrazioni hanno eccepito l'improcedibilità, sostenendo che il Consiglio dei Ministri avrebbe esaminato la questione il 22 aprile 2026 disponendone il rinvio per interlocuzioni con le Regioni, e l'inammissibilità per mancato decorso di un termine di 120 giorni decorrente da tale seduta.

La decisione

Il TAR ha respinto entrambe le eccezioni preliminari. Il rinvio disposto dal Consiglio dei Ministri, anche ove documentalmente provato, non conclude il procedimento, non contiene una determinazione sulla pretesa della società, non fissa un termine finale e non costituisce una fase procedimentale tipizzata. Esso è quindi un atto meramente soprassessorio, interlocutorio o endoprocedimentale, inidoneo a interrompere l'inerzia. Il termine di 120 giorni individuato dal Consiglio di Stato non è un termine legale, ma un parametro giurisprudenziale di ragionevolezza; in ogni caso decorre dalla rimessione del procedimento alla Presidenza del Consiglio, il 21 marzo 2025, e non può essere azzerato da successivi rinvii. Nel merito, il TAR ha ritenuto che la deliberazione del Consiglio dei Ministri prevista dall'art. 5, comma 2, lett. c-bis), della legge n. 400/1988 sia un atto di alta amministrazione, non un atto politico, e che la sua natura non escluda l'obbligo di provvedere. Una volta attivato il deferimento, sorge l'obbligo di concludere la procedura con una deliberazione espressa; il verbo "può" riguarda la discrezionalità sull'an del deferimento, non la facoltatività della decisione conclusiva. Il TAR ha pertanto accertato l'illegittimità dell'inerzia della Presidenza del Consiglio dei Ministri e ha ordinato di definire la procedura entro 120 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Impone la conclusione del procedimento amministrativo mediante un provvedimento espresso entro un termine ragionevole; il rinvio privo di termine finale non adempie a tale obbligo.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Consentono di accertare l'illegittimità del silenzio-inadempimento e di ordinare all'amministrazione di provvedere.

• art. 5, comma 2, lett. c-bis), l. 400/1988

  può deferire al Consiglio dei Ministri, ai fini di una complessiva valutazione ed armonizzazione degli interessi pubblici coinvolti, la decisione di questioni sulle quali siano emerse valutazioni contrastanti tra amministrazioni a diverso titolo competenti in ordine alla definizione di atti e provvedimenti

  Disciplina il deferimento al Consiglio dei Ministri delle questioni caratterizzate da dissenso tra amministrazioni. Una volta esercitata la scelta di deferire, sorge l'obbligo di concludere la procedura con una deliberazione espressa; la deliberazione è atto di alta amministrazione e non atto politico.

• art. 25, comma 2-quinquies, d.lgs. 152/2006

  ove il dissenso venga superato, l'atto medesimo sostituisce a ogni effetto il provvedimento di VIA favorevole

  Rende applicabile il meccanismo di composizione del dissenso alla VIA e attribuisce alla decisione conclusiva efficacia sostitutiva del provvedimento di VIA favorevole.

• art. 25, comma 7, d.lgs. 152/2006

  tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori

  Costituisce un indice sistematico dell'esigenza che il procedimento di VIA sia concluso e non rimanga indefinitamente pendente.

• art. 7 d.l. 50/2022, convertito dalla l. 91/2022

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Le deliberazioni del Consiglio dei Ministri in materia confluiscono nel procedimento autorizzatorio unico e sostituiscono a ogni effetto il provvedimento di VIA.

• art. 97 Cost.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il principio di buon andamento fonda, insieme all'art. 2 della legge n. 241/1990, l'obbligo di concludere il procedimento.

• Regolamento UE 2022/2577

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Qualifica i progetti di impianti da fonti rinnovabili come di interesse pubblico prevalente e impone che siano trattati prioritariamente.

• Direttiva UE 2023/2413 (Red III)

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Impone semplificazione e abbreviazione delle procedure amministrative per gli impianti di produzione di energia rinnovabile.

Massime di principio

• La deliberazione del Consiglio dei Ministri adottata ai sensi dell'art. 5, comma 2, lett. c-bis), della legge n. 400/1988 è un atto di alta amministrazione, non un atto politico, ed è quindi soggetta ai principi generali sul procedimento amministrativo e all'obbligo di conclusione con un provvedimento espresso.
• La scelta discrezionale di deferire una questione al Consiglio dei Ministri ai sensi dell'art. 5, comma 2, lett. c-bis), della legge n. 400/1988 riguarda l'an del deferimento; una volta attivata la procedura, sorge l'obbligo di adottare una decisione conclusiva, senza che la natura di alta amministrazione dell'atto terminale escluda il rimedio contro il silenzio.
• Nel giudizio avverso il silenzio, soltanto un atto conclusivo, avente valenza dispositiva sulla pretesa del privato, è idoneo a interrompere l'inerzia; un rinvio interlocutorio o soprassessorio, privo di termine finale e non previsto da una fase procedimentale tipizzata, non soddisfa l'obbligo di provvedere.
• Quando la legge non stabilisce il termine di conclusione della procedura di composizione del dissenso, il giudice può fissare un termine congruo in relazione alla complessità della questione e al tempo già trascorso; il termine non può essere artificiosamente azzerato da successivi rinvii dell'amministrazione.
• Il termine di 120 giorni individuato dalla giurisprudenza per la conclusione della procedura di cui all'art. 5, comma 2, lett. c-bis), della legge n. 400/1988 costituisce un parametro giurisprudenziale di ragionevolezza e decorre dalla rimessione della questione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, non da un successivo rinvio istruttorio.

Come è indicizzato