Corte di giustizia, Sentenza C-56/18

Impugnazione sugli aiuti di Stato per la riconversione dell’aeroporto di Gdynia-Kosakowo

La pronuncia riguarda un’impugnazione della Commissione europea contro la sentenza del Tribunale che aveva annullato, in parte, la decisione 2015/1586 relativa al finanziamento pubblico per la riconversione dell’aeroporto di Gdynia-Kosakowo in Polonia. La controversia ruota attorno al rapporto tra cambiamento del quadro normativo UE sugli aiuti agli aeroporti, diritti procedurali delle parti interessate e poteri di recupero dell’aiuto incompatibile.

Fatti e procedimento amministrativo

La Gmina Miasto Gdynia e la Gmina Kosakowo avevano creato la società Port Lotniczy Gdynia Kosakowo sp. z o.o. per riconvertire un aeroporto militare a uso civile, tramite apporti di capitale destinati sia agli investimenti sia alla copertura dei costi operativi iniziali. La Polonia notificava la misura alla Commissione nel 2012; dopo l’avvio del procedimento d’indagine formale con decisione del 2 luglio 2013, la Commissione adottava nel 2014 la decisione 2014/883, che qualificava la misura come aiuto di Stato e ne ordinava il recupero.

Successivamente, il 26 febbraio 2015, la Commissione revocava la decisione 2014/883 e adottava la decisione controversa 2015/1586, che confermava l’incompatibilità degli apporti di capitale, disponeva il recupero dell’aiuto già versato e vietava la concessione delle somme ancora previste.

Procedimento davanti al Tribunale

Gdynia, PLGK e la Polonia impugnavano la decisione davanti al Tribunale. Quest’ultimo accoglieva il sesto motivo, relativo alla violazione dei diritti procedurali delle parti interessate, osservando che nella decisione del 2015 la Commissione aveva mutato il quadro di valutazione: non più gli orientamenti regionali 2007-2013, ma gli orientamenti del 2014 sugli aiuti agli aeroporti e alle compagnie aeree. Inoltre, il Tribunale riteneva che il nuovo regime giuridico presentasse modifiche sostanziali e che le parti interessate non avessero potuto presentare utilmente osservazioni su tali nuovi orientamenti. Da ciò deduceva che la violazione del diritto di essere ascoltate costituiva una formalità sostanziale e annullava gli articoli da 2 a 5 della decisione.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, che disciplina il procedimento d’indagine formale sugli aiuti di Stato;
• l’articolo 107 TFUE, e in particolare i paragrafi 1 e 3, lettere a) e c);
• il regolamento (CE) n. 659/1999, soprattutto l’articolo 1, lettera h), l’articolo 6, paragrafo 1, e l’articolo 9;
• l’articolo 263 TFUE, per il regime dell’annullamento giurisdizionale;
• la Carta dei diritti fondamentali, in particolare l’articolo 41, invocato dalle controparti.

Ragionamento della Corte: portata dei diritti delle parti interessate

La Corte distingue chiaramente i diritti di difesa dello Stato membro, che è il destinatario del procedimento, dai diritti delle parti interessate, che consistono nel diritto di partecipare in modo adeguato al procedimento presentando osservazioni. Tali parti non hanno un vero e proprio contraddittorio con la Commissione, né possono invocare diritti difensivi equivalenti a quelli dello Stato membro.

La Corte conferma anche che, in linea di principio, se la Commissione fonda la propria decisione su un nuovo regime giuridico introdotto dopo che le parti interessate avevano già potuto presentare osservazioni, essa deve consentire loro di esprimersi sul nuovo quadro. Tuttavia, questo non significa automaticamente che ogni omissione comporti annullamento: occorre verificare se il nuovo regime sia idoneo a incidere sul contenuto della decisione.

Errore del Tribunale nel qualificare la violazione come formalità sostanziale automatica

La Corte censura il Tribunale perché ha ritenuto che la mancata possibilità, per le parti interessate, di osservare gli orientamenti del 2014 costituisse di per sé una formalità sostanziale la cui violazione comporta l’annullamento, senza esame dell’effettiva incidenza sul contenuto della decisione. Secondo la Corte, ciò contrasta con la giurisprudenza secondo cui un’irregolarità procedurale giustifica l’annullamento solo se la decisione avrebbe potuto essere diversa in assenza del vizio.

La Corte precisa che la sentenza Ferriere Nord non autorizza una regola generale automatica: essa va letta nel contesto di un mutamento normativo che può o meno avere effetto concreto sul contenuto della decisione. La Corte richiama inoltre la sentenza Commissione/Freistaat Sachsen, ma ne delimita la portata: la mera differenza tra vecchio e nuovo regime non basta, se la decisione si fonda anche su una base autonoma che resta valida indipendentemente dal mutamento normativo.

Base giuridica autonoma della decisione controversa

La Corte accoglie l’argomento della Commissione secondo cui la decisione del 2015 non si fondava solo sugli orientamenti del 2014. Dalla lettura dei punti 244 e 245 della decisione controversa emerge che la Commissione considerava l’aiuto al funzionamento incompatibile con il mercato interno già per il solo fatto che esso serviva a finanziare un progetto reso possibile da un aiuto agli investimenti a sua volta incompatibile.

Per la Corte, questa è una base autonoma e indipendente dagli orientamenti del 2014: la compatibilità dell’aiuto al funzionamento non può essere valutata isolatamente dal progetto cui è destinato, e il diritto degli aiuti di Stato non consente di finanziare un’attività che esisterebbe soltanto grazie a un aiuto incompatibile. Anche se la Commissione aveva poi richiamato gli orientamenti del 2014 nella prosecuzione della motivazione, ciò non scalfisce l’autonomia del primo fondamento.

Irrilevanza della censura procedurale ai fini dell’annullamento

Poiché l’incompatibilità dell’aiuto al funzionamento era comunque sorretta da una base autonoma, la Corte conclude che, anche se le parti interessate fossero state consultate sugli orientamenti del 2014 e avessero presentato osservazioni favorevoli, la Commissione sarebbe comunque giunta alla stessa conclusione. Di conseguenza, la violazione procedurale non poteva determinare l’annullamento della decisione.

La Corte respinge quindi la terza censura del sesto motivo del ricorso di primo grado, nella parte relativa alla mancata consultazione sulla pertinenza degli orientamenti del 2014, e annulla la sentenza del Tribunale.

Esito dell’impugnazione e rinvio

La Corte decide direttamente su una parte della controversia, respingendo la censura procedurale sopra indicata, ma rinvia il resto della causa al Tribunale perché esamini gli aspetti della terza censura non affrontati nella sentenza annullata e i motivi dal primo al quinto del ricorso di annullamento. Le spese restano riservate.

Principi affermati

La decisione afferma, in sostanza, che:

• il diritto delle parti interessate a presentare osservazioni nel procedimento sugli aiuti di Stato non è automaticamente una formalità sostanziale il cui vizio comporti annullamento;
• occorre verificare se il nuovo quadro giuridico o i nuovi criteri applicati dalla Commissione abbiano potuto influire sul contenuto della decisione;
• se la decisione si fonda anche su una base giuridica autonoma, indipendente dal nuovo quadro contestato, la mancata consultazione su quest’ultimo non è idonea a inficiare la decisione;
• il giudice dell’Unione non può annullare una decisione della Commissione senza confrontarsi con tale possibile base autonoma di legittimità.