Cassazione Civile, Sentenza n. 28385/2020 del 14/12/2020

Esito

La controversia

CAMM impugnava il provvedimento del 18/12/2014 con cui Milano Serravalle aveva ordinato lo sgombero dell'area sottostante un viadotto autostradale e il ripristino dei luoghi. CAMM sosteneva di godere, in virtù della convenzione dell'8/1/1970 (art. 6 lett. c), di un diritto d'uso perpetuo di natura privatistica sulle aree, per parcheggio e transito, e quindi che la controversia dovesse essere devoluta al giudice ordinario; contestava inoltre un presunto eccesso di potere giurisdizionale del Consiglio di Stato che aveva qualificato l'area come pertinenza autostradale esercitabile tramite concessione e, conseguentemente, devoluta alla giurisdizione amministrativa.

La decisione

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile. Ha ritenuto che il Consiglio di Stato non abbia travalicato i limiti della giurisdizione: la qualificazione dell'area come pertinenza autostradale — per la stretta contiguità e l'inerenza all'opera pubblica — rientrava nella giurisdizione amministrativa e legittimava la devoluzione della controversia al giudice amministrativo. Il ricorso della CAMM si fondava su errori di valutazione e interpretazione della convenzione (merito) e non su un difetto assoluto di giurisdizione. CAMM è stata condannata alle spese di lite: compensi professionali liquidati in Euro 5.500,00 oltre 15% per spese generali e accessori di legge, Euro 200,00 per esborsi, e all'ulteriore contributo unificato previsto dall'art. 13 DPR n.115/2002.

Norme richiamate

• art. 111, comma 8, Cost.

  Limita il ricorso per cassazione contro le decisioni del Consiglio di Stato ai soli motivi inerenti alla giurisdizione; la Corte ricorda che la cassazione è ammessa esclusivamente per questioni di giurisdizione (difetto assoluto o relativo) e non per sindacare il merito.

• art. 362 cod. proc. civ.

  Richiamato in relazione ai motivi di cassazione esperibili; ribadisce i presupposti procedurali per il ricorso per cassazione in materia di giurisdizione.

• art. 110 cod. proc. amm.

  Norma di riferimento per il procedimento amministrativo; richiamata insieme alle disposizioni che regolano l'impugnazione davanti al giudice amministrativo.

• DPR n.115/2002, art. 13, comma 1 quater e comma 1 bis

  Applicata per disporre l'obbligo del versamento di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato da parte del ricorrente in relazione all'esito del giudizio e alla data di proposizione del ricorso.

• Giurisprudenza della Corte di Cassazione e della Corte Costituzionale (segnalate)

  es. Cass. Sez. U. 20/3/2019 n.7926; Cass. Sez. U. 23/7/2015 n.15476; Cass. Sez. U. 29/12/2017 n.31226; Cass. Sez. U. 30/03/2018 n.8047; Corte Cost. 18/1/2018 n.6

  Confermano il principio che il sindacato in cassazione verso le decisioni del Consiglio di Stato è limitato alle questioni di giurisdizione (difetto assoluto o relativo). La Corte Costituzionale precisa che non sono ammesse letture estensive o 'intermedie' del controllo di giurisdizione.

Massime di principio

• Quando l'area è in strettissima contiguità funzionale e materiale con un'opera pubblica (es. sottostruttura di un viadotto), il suo inquadramento come "pertinenza" può giustificare la devoluzione della controversia alla giurisdizione amministrativa, anche se esiste una convenzione tra privati che ne disciplina l'utilizzo.
• La qualificazione giuridica dell'area (pertinenza/autorizzazione/concessione vs diritto reale privatistico) dipende non solo dalla dizione formale della convenzione, ma dalla natura dell'uso e dal rapporto di inerzia e stabilità con l'opera pubblica; il giudice amministrativo può operare tale valutazione.
• Il ricorso in Cassazione contro decisioni del Consiglio di Stato è limitato ai soli motivi inerenti alla giurisdizione: non è ammesso un sindacato di merito o la semplice censura di errori interpretativi del contratto o della convenzione.
• Se si intende contestare la competenza/giurisdizione, la questione deve essere ben fondata e idealmente sollevata tempestivamente nei primi gradi di giudizio; perdere sul merito di fronte al giudice scelto rende generalmente inammissibile sollevare successivamente il difetto di giurisdizione in appello o cassazione.
• In controversie su aree soggette a vincolo/concessione pubblica è essenziale raccogliere e documentare elementi probatori che dimostrino la natura privatistica del diritto (titoli di proprietà, atti traslativi, clausole contrattuali chiare) ovvero, al contrario, la loro effettiva pertinenzialità all'opera pubblica.
• Quando la P.A. o il concessionario esercitano un potere di disciplina/ordine sul bene (es. ordine di sgombero), occorre verificare se l'atto sia impugnabile con ricorso amministrativo (termine e rito) ovvero se la controversia attenga all'esecuzione di un rapporto privatistico devoluto al giudice ordinario.