Sentenza n. 7104/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha proposto ricorso ai sensi dell'art. 117 c.p.a. contro il silenzio formatosi sull'istanza di visto presentata il 26 agosto 2025 presso il Consolato Generale d'Italia a Gerusalemme, formulando anche un'istanza cautelare. Il Ministero si è costituito depositando la corrispondenza intercorsa e illustrando le attività svolte e le criticità connesse all'esame della pratica nel contesto bellico. Il giudice ha rilevato d'ufficio l'inammissibilità del ricorso per invalidità della procura speciale. La procura era stata rilasciata prima della presentazione dell'istanza di visto e, quindi, prima della nascita dell'interesse concreto a instaurare il giudizio; inoltre, la sottoscrizione non risultava autenticata né certificata e non risultava accertata l'identità della sottoscrittrice. Il documento, redatto all'estero come scrittura privata con allegata copia del documento d'identità, non recava alcuna autenticazione da parte di pubblico ufficiale, né altra forma valida di certificazione. Ne derivava l'assenza di una valida procura speciale e, conseguentemente, di una sottoscrizione del ricorso giuridicamente riferibile alla ricorrente secondo l'art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.

La decisione

Il TAR ha definito il giudizio con sentenza breve, rilevando preliminarmente che l'istanza cautelare è inammissibile nel rito sul silenzio ex art. 117 c.p.a. In ogni caso, il ricorso principale è stato dichiarato inammissibile ai sensi del combinato disposto degli artt. 40, comma 1, lett. g), e 44, comma 1, lett. a), c.p.a., poiché il difensore non era munito di valida procura speciale. Il giudice ha applicato la legge processuale italiana alla procura utilizzata in un giudizio svolto in Italia, anche se rilasciata all'estero, richiamando l'art. 12 l. n. 218/1995, l'art. 83 c.p.c. e l'art. 2703 c.c. La procura preventiva, anteriore all'istanza amministrativa, non poteva qualificarsi come procura speciale per uno specifico affare già individuato; la mancanza di autenticazione e dell'accertamento dell'identità della sottoscrittrice ne determinava comunque l'invalidità. Il difetto di sottoscrizione del ricorso, impedendo di collegare giuridicamente l'atto alla ricorrente, è stato ritenuto rilevabile d'ufficio e ostativo a una pronuncia sul merito. La decisione non incide sulla prosecuzione dell'esame della pratica presso il Consolato e non impedisce la riproposizione del ricorso. Le spese sono state compensate per la peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 117 c.p.a.

  Disciplina il rito avverso il silenzio della pubblica amministrazione; nel caso concreto il ricorso è stato definito senza esame del merito per invalidità della procura.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione della controversia con sentenza breve nella camera di consiglio fissata per l'istanza cautelare, previo avviso alle parti.

• art. 12 l. 31 maggio 1995, n. 218

  Il processo civile che si svolge in Italia è regolato dalla legge italiana

  La procura utilizzata in un giudizio italiano è disciplinata dalla legge processuale italiana anche se rilasciata all'estero.

• art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.

  Il ricorso amministrativo deve essere sottoscritto dal difensore munito di procura speciale, salvo il caso di difesa personale.

• art. 83 c.p.c.

  con atto pubblico o con scrittura privata autenticata

  La procura speciale alle liti deve essere conferita nelle forme previste dalla disposizione; nei casi stabiliti, l'autografia può essere certificata dal difensore.

• art. 2703 c.c.

  l’autenticazione consiste nell’attestazione da parte del pubblico ufficiale che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza. Il pubblico ufficiale deve previamente accertare l’identità della persona che sottoscrive

  La validità dell'autenticazione richiede l'attestazione della sottoscrizione in presenza del pubblico ufficiale e il previo accertamento dell'identità del sottoscrittore.

• art. 35, comma 1, c.p.a.

  Consente il rilievo d'ufficio della causa di inammissibilità del ricorso.

• art. 44, comma 1, lett. a), c.p.a.

  La mancanza della sottoscrizione richiesta determina la nullità del ricorso e, nel caso concreto, l'inammissibilità del giudizio non validamente instaurato.

• Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 11 del 2 ottobre 2025

  Richiamata quale precedente sulla rilevanza del difetto di sottoscrizione dell'atto introduttivo e sulle conseguenze della mancata riferibilità giuridica del ricorso al ricorrente.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo italiano, la procura utilizzata per instaurare il giudizio deve essere una procura speciale riferita a uno specifico affare già individuato; una procura rilasciata prima che sorga l'interesse concreto alla proposizione del ricorso non soddisfa tale requisito.
• La procura alle liti rilasciata all'estero ma utilizzata in un giudizio amministrativo italiano è soggetta alle forme richieste dalla legge processuale italiana.
• La mera sottoscrizione di una procura apposta all'estero, accompagnata dalla copia di un documento d'identità, non sostituisce l'autenticazione o la certificazione della firma e l'accertamento dell'identità del sottoscrittore richiesti dalla legge.
• La mancanza di una valida procura speciale rende priva di sottoscrizione giuridicamente qualificata la parte del ricorso sottoscritta dal difensore; il difetto impedisce di collegare l'atto al ricorrente e determina la nullità del ricorso, rilevabile d'ufficio, con conseguente inammissibilità del giudizio.
• Nel rito avverso il silenzio, l'inammissibilità derivante dall'invalidità della procura impedisce l'esame della pretesa sostanziale e non incide sulla prosecuzione del procedimento amministrativo né preclude la riproposizione del ricorso.

Come è indicizzato