Sentenza n. 1757/2026 - Napoli, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva presentato nel 2016 una domanda di permesso di costruire per l’abbattimento e la ricostruzione di un fabbricato commerciale con unità abitativa, ottenendo nel 2024 l’autorizzazione paesaggistica. Con diffida del 14 aprile 2025 aveva chiesto al Comune di concludere il procedimento, rilasciare il permesso di costruire oppure attestare la formazione del silenzio assenso. Ha dedotto la violazione degli artt. 31 e 117 c.p.a. e dell’art. 2 l. n. 241/1990, sostenendo l’obbligo dell’amministrazione di pronunciarsi espressamente sulla diffida e di rilasciare l’attestazione prevista dall’art. 20, comma 8, d.P.R. n. 380/2001. Il Comune ha eccepito l’insussistenza dell’obbligo di provvedere, richiamando una relazione istruttoria del 2017 sull’inammissibilità dell’intervento, una nota del 28 aprile 2025 e il successivo preavviso di diniego del 13 giugno 2025, nonché la mancata formazione del silenzio assenso. Il ricorrente ha chiesto anche la nomina di un commissario ad acta.

La decisione

Il ricorso è stato dichiarato in parte inammissibile e in parte accolto. È stata dichiarata inammissibile la domanda volta ad ottenere l’attestazione di formazione del silenzio assenso sul permesso di costruire, poiché l’intervento riguarda un immobile sito in zona sottoposta a vincolo paesaggistico. Secondo il Collegio, sulla base della disciplina applicabile al momento della diffida, l’esistenza del vincolo escludeva il silenzio assenso sul permesso di costruire anche se era stata già rilasciata l’autorizzazione paesaggistica; occorreva quindi un provvedimento espresso. La successiva modifica dell’art. 20, comma 8, d.P.R. n. 380/2001 non è stata applicata, perché qualificata come norma procedurale e non processuale, destinata a operare nel procedimento e non nel giudizio. È stata invece accolta la domanda diretta a ottenere la conclusione espressa del procedimento. La nota comunale del 28 aprile 2025, che comunicava il rinvenimento di una relazione istruttoria e annunciava ulteriori comunicazioni, è stata ritenuta un atto endoprocedimentale e soprassessorio, inidoneo a concludere il procedimento e a far venir meno l’inerzia. Anche il preavviso di diniego non è stato considerato provvedimento finale. Il Comune è stato quindi obbligato a definire con un provvedimento espresso la domanda di permesso di costruire entro sessanta giorni. È stato nominato un commissario ad acta per l’eventuale ulteriore inadempimento, con compenso di € 1.000 a carico del Comune. Il Comune è stato condannato alle spese processuali, liquidate in € 1.000 oltre accessori e rimborso del contributo unificato. La sentenza dovrà essere trasmessa alla Procura regionale della Corte dei conti dopo il passaggio in giudicato.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  L’azione avverso il silenzio presuppone un obbligo giuridico dell’amministrazione di adottare un provvedimento espresso; il giudice può ordinare la conclusione del procedimento e nominare un commissario ad acta in caso di persistente inerzia.

• art. 2 l. n. 241/1990

  L’amministrazione deve concludere il procedimento con un provvedimento espresso entro il termine previsto; anche in presenza di una domanda manifestamente irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata deve adottare un provvedimento espresso, eventualmente in forma semplificata.

• art. 20, comma 8, d.P.R. n. 380/2001

  Qualora l'immobile oggetto della domanda di permesso di costruire sia soggetto a vincoli di assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali, si applicano le disposizioni di cui agli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, salva la formazione del silenzio assenso sulla domanda di permesso di costruire nel caso in cui per il medesimo intervento siano stati già acquisiti e siano in corso di validità i relativi provvedimenti formali di autorizzazione, nulla osta o altri atti di assenso, comunque denominati, previsti dalla normativa vigente e rilasciati dall'autorità preposta alla cura dei predetti interessi sugli elaborati progettuali oggetto della domanda di permesso di costruire

  La nuova formulazione non è stata applicata perché successiva alla diffida e ritenuta norma procedurale. Secondo la disciplina applicabile alla fattispecie, il vincolo paesaggistico escludeva il silenzio assenso sul permesso di costruire anche in presenza di autorizzazione paesaggistica, imponendo un provvedimento espresso.

• art. 20, comma 4, l. n. 241/1990

  Il silenzio assenso non opera per gli atti e procedimenti riguardanti, tra l’altro, il patrimonio paesaggistico e l’ambiente, con conseguente necessità di un provvedimento espresso.

• art. 146 d.lgs. n. 42/2004

  Costituisce la base normativa dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata nel corso del procedimento, ma il suo rilascio non è stato ritenuto sufficiente, secondo la disciplina applicabile, a consentire la formazione del silenzio assenso sul permesso di costruire.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di sottoporre alle parti la possibile parziale inammissibilità della domanda relativa all’attestazione di silenzio assenso.

• art. 2, comma 8, l. n. 241/1990

  Ha giustificato la trasmissione della sentenza, una volta passata in giudicato, alla Procura regionale della Corte dei conti.

Massime di principio

• L’azione avverso il silenzio è esperibile solo quando l’amministrazione abbia un obbligo giuridico di adottare un provvedimento espresso su una domanda formalmente idonea ad attivare un procedimento amministrativo tipizzato.
• In materia di permesso di costruire, l’obbligo di provvedere con un atto espresso permane quando l’intervento riguarda un immobile o un’area sottoposta a vincolo paesaggistico; secondo la disciplina applicabile ratione temporis alla fattispecie, il silenzio assenso non si forma neppure se sia stata già rilasciata l’autorizzazione paesaggistica.
• Una relazione istruttoria, una comunicazione interlocutoria o soprassessoria e un preavviso di rigetto non concludono il procedimento e non fanno venir meno l’inerzia dell’amministrazione; a tal fine è necessario un provvedimento finale avente contenuto dispositivo.
• Il giudice amministrativo, accertata l’illegittimità dell’inerzia, ordina all’amministrazione di provvedere entro un termine determinato e può nominare un commissario ad acta per il caso di persistente inadempimento.
• La modifica normativa che incide sui presupposti sostanziali e procedurali della formazione del silenzio assenso non è applicabile retroattivamente a un procedimento già sollecitato prima della sua entrata in vigore, quando si tratti di norma procedurale e non processuale.

Come è indicizzato