Sentenza n. 1954/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Il destinatario di una sanzione amministrativa per omessa dichiarazione di importazione di denaro contante aveva chiesto alla UIF l’accesso a segnalazioni e comunicazioni relative a versamenti effettuati su un conto corrente, nonché alle comunicazioni trasmesse dalla UIF al Ministero dell’economia e delle finanze, alla Guardia di finanza o ad altre autorità, allo scopo di verificare la tempestività della contestazione dell’illecito ai sensi dell’art. 14 l. n. 689/1981. La Banca d’Italia aveva negato l’accesso richiamando il segreto d’ufficio di cui all’art. 12, comma 8, d.lgs. n. 231/2007 e il divieto di divulgazione previsto dall’art. 39, comma 1, del medesimo decreto. Il TAR aveva accolto il ricorso, ritenendo prevalente l’interesse difensivo limitatamente ai riferimenti cronologici delle comunicazioni. La Banca d’Italia ha appellato la sentenza deducendo violazione dell’art. 24 l. n. 241/1990 e degli artt. 12, comma 8, 35 e 47 d.lgs. n. 231/2007, nonché difetto di motivazione e contraddittorietà. Ha sostenuto che l’ostensione avrebbe potuto rivelare l’esistenza di segnalazioni sospette o indagini, compromettendo l’attività investigativa dell’UIF, e che non sarebbe stato provato il nesso di strumentalità necessaria tra i documenti richiesti e le esigenze difensive.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto l’appello. Ha confermato che il segreto d’ufficio previsto dal d.lgs. n. 231/2007 non determina un divieto assoluto di accesso, dovendo essere bilanciato con il diritto di difesa e con l’accesso difensivo previsto dall’art. 24, comma 7, l. n. 241/1990. Ha ritenuto adeguatamente allegato e sussistente il nesso di strumentalità necessaria per le comunicazioni trasmesse dall’UIF al Ministero dell’economia e delle finanze e alla Guardia di finanza, poiché tali comunicazioni potevano rilevare ai fini della verifica della tempestività della contestazione sanzionatoria. Il giudice dell’accesso non deve valutare anticipatamente l’ammissibilità, l’influenza o la decisività dei documenti nel giudizio relativo alla sanzione, salvo l’assoluta mancanza di collegamento o l’uso pretestuoso dell’accesso. Ha invece escluso l’accesso alle segnalazioni effettuate da Poste Italiane alla UIF e agli altri documenti richiesti, poiché riferiti a soggetti estranei rispetto all’esercizio del potere sanzionatorio e privi di adeguata prova del nesso di strumentalità. Ha limitato l’ostensione alle sole date di formazione e di protocollo in uscita delle comunicazioni UIF indirizzate al Ministero e alla Guardia di finanza, con esclusione dei contenuti e della data di protocollo in entrata, non posseduta dall’amministrazione inviante. Ha inoltre stabilito che il divieto di divulgazione dell’art. 39, comma 1, d.lgs. n. 231/2007 non opera quando la divulgazione costituisce esecuzione di un ordine dell’autorità giudiziaria diretto a consentire l’accesso difensivo. Spese compensate per la novità della questione.

Norme richiamate

• art. 24, comma 7, l. n. 241/1990

  Deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici

  L’accesso difensivo richiede un nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione giuridica che l’istante intende tutelare; il segreto previsto da disposizioni speciali deve essere bilanciato con il diritto di difesa.

• art. 116 c.p.a.

  Il giudizio sull’accesso non comprende la valutazione anticipata dell’ammissibilità, influenza o decisività dei documenti nel giudizio principale, salvo l’assoluta mancanza di collegamento o l’abuso dell’accesso difensivo.

• art. 12, comma 8, d.lgs. n. 231/2007

  Tutte le informazioni, in possesso delle autorità di cui all’articolo 21, comma 2, lettera a), e rilevanti per l’esercizio delle attribuzioni di cui al presente decreto, sono coperte da segreto d’ufficio

  Il segreto d’ufficio tutela l’attività investigativa della UIF ma non comporta un divieto totale di accesso; deve essere bilanciato con il diritto di difesa e può cedere nei limiti dell’accesso difensivo necessario.

• art. 39, comma 1, d.lgs. n. 231/2007

  È fatto divieto ai soggetti tenuti alla segnalazione di un’operazione sospetta e a chiunque ne sia comunque a conoscenza, di dare comunicazione al cliente interessato o a terzi dell’avvenuta segnalazione, dell'invio di ulteriori informazioni richieste dalla UIF o dell'esistenza ovvero della probabilità di indagini o approfondimenti in materia di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo

  Il divieto di divulgazione non impedisce la comunicazione disposta dall’autorità giudiziaria per consentire l’accesso difensivo.

• art. 14 l. n. 689/1981

  La tempestività della contestazione della violazione costituisce una questione rilevante nel giudizio sulla sanzione e può giustificare l’accesso ai soli riferimenti temporali delle comunicazioni pertinenti.

• art. 3, comma 2, d.lgs. n. 195/2008

  La disposizione individua l’illecito valutario oggetto del procedimento sanzionatorio rispetto al quale è stato riconosciuto il nesso di strumentalità delle comunicazioni UIF.

• artt. 4 e 8 d.lgs. n. 195/2008

  Le disposizioni individuano i soggetti coinvolti nel procedimento sanzionatorio valutario e rendono potenzialmente rilevanti le comunicazioni UIF ai fini della verifica della tempestività della contestazione.

Massime di principio

• Il segreto d’ufficio previsto da una disposizione speciale per tutelare l’attività investigativa di un’autorità amministrativa non determina, di per sé, un divieto assoluto di accesso: deve essere bilanciato con il diritto di difesa e con l’accesso difensivo previsto dall’art. 24, comma 7, l. n. 241/1990.
• L’accesso difensivo è riconoscibile quando l’istante dimostri un nesso di strumentalità necessaria tra i documenti richiesti e la situazione giuridica da tutelare; il nesso può sussistere anche rispetto a comunicazioni non inserite nel fascicolo del procedimento sanzionatorio, se esse possono rilevare per verificare la tempestività della contestazione.
• Nel giudizio sull’accesso l’amministrazione detentrice e il giudice amministrativo non devono anticipare la valutazione sull’ammissibilità, influenza o decisività dei documenti nel giudizio principale; tale valutazione spetta al giudice competente su quest’ultimo, salvo l’assoluta mancanza di collegamento o l’utilizzo pretestuoso dell’accesso.
• Quando l’esigenza difensiva riguarda esclusivamente la verifica della tempestività di una contestazione, l’accesso può essere limitato ai dati cronologici e di protocollo necessari, con oscuramento dei contenuti investigativi, così da minimizzare il sacrificio del segreto e dell’attività di vigilanza.
• Il divieto di divulgazione delle segnalazioni sospette previsto dalla disciplina antiriciclaggio non opera quando la comunicazione è effettuata in esecuzione di un ordine dell’autorità giudiziaria diretto a garantire l’accesso difensivo dell’interessato.

Come è indicizzato