Sentenza n. 684/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

Il giudizio deriva dalla trasposizione in sede giurisdizionale di un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto contro l'ordinanza dirigenziale n. 84 del 27 marzo 2020, con la quale il Comune aveva ordinato ai proprietari e agli altri destinatari la demolizione di opere realizzate senza permesso di costruire, preannunciando l'acquisizione dell'area di sedime e di ulteriori aree in caso di mancata ottemperanza. Il Comune ha eccepito che soltanto l'amministratore di sostegno della ricorrente aveva riassunto il giudizio, con conseguente decadenza degli altri originari ricorrenti; che la ricorrente non sarebbe stata parte del ricorso straordinario; e che la notifica dell'atto di trasposizione sarebbe stata irregolare. Nel merito, sono state dedotte la violazione dell'art. 31 del d.P.R. 380/2001 e della normativa regionale toscana, nonché eccesso di potere per carenza di istruttoria, contraddittorietà e illogicità. In particolare, è stato sostenuto: che l'ordine non poteva essere rivolto alla società proprietaria del diverso subalterno perché estranea alla realizzazione dell'abuso; che non poteva essere emesso nei confronti della proprietaria soggetta ad amministrazione di sostegno né nei confronti dell'amministratrice di sostegno; che l'opera costituiva un ascensore destinato all'abbattimento delle barriere architettoniche e che una domanda di sanatoria sarebbe rimasta senza risposta; che il contributo comunale per la realizzazione dell'ascensore rendesse legittimo l'intervento; che il sequestro penale dell'immobile impedisse la demolizione; che l'intervento non fosse una nuova costruzione soggetta a permesso di costruire; che fosse illegittima l'acquisizione dell'area ulteriore, indicata in modo impreciso; e che fosse stata omessa la comunicazione di avvio del procedimento, con lesione del legittimo affidamento. È stata inoltre chiesta una verificazione o consulenza tecnica sulla consistenza dei luoghi.

La decisione

Il TAR ha ritenuto decaduti dall'azione gli originari ricorrenti che non avevano provveduto alla riassunzione del giudizio dopo la trasposizione. Ha invece riconosciuto la legittimazione della ricorrente, ritenendo che il ricorso straordinario fosse stato proposto dall'amministratrice di sostegno in suo nome e interesse, anche se la qualifica non era stata formalmente indicata. Non era necessaria la preventiva autorizzazione del giudice tutelare, poiché l'impugnazione dell'ordine di demolizione rientra tra le azioni conservative dirette a evitare un pregiudizio patrimoniale. La notifica al Comune presso la PEC istituzionale risultante dai pubblici elenchi è stata ritenuta valida, anche perché l'ente si era costituito senza subire concreto pregiudizio al diritto di difesa. È stata esclusa dal giudizio una fotografia depositata tardivamente e respinta la richiesta di verificazione o CTU, ritenendo sufficiente la documentazione disponibile. Nel merito, la censura relativa alla società non è stata esaminata perché proposta nell'interesse di un soggetto non parte del giudizio e comunque priva di interesse per la ricorrente; in ogni caso, l'ordine di demolizione, avendo natura reale e ripristinatoria, può essere rivolto anche al proprietario incolpevole, in quanto avente la disponibilità materiale del bene. La notificazione dell'ordine alla proprietaria e all'amministratrice di sostegno, anche ove irregolare, non avrebbe inciso sulla legittimità dell'ordinanza, ma soltanto sulla decorrenza del termine per adempiere. La domanda di sanatoria, trasmessa senza planimetrie e relazione tecnica, non consentiva all'amministrazione di esaminarla; la documentazione prodotta successivamente non provava il perfezionamento dell'istanza e non risultava alcuna integrazione. Il contributo per l'abbattimento delle barriere architettoniche non sostituiva il titolo edilizio. Il sequestro penale non rendeva illegittimo l'ordine, potendo incidere soltanto sulla sua concreta eseguibilità finché perdurava il vincolo. Le opere, consistenti in una scala e in nuovi vani fuori sagoma, con rilevante impatto volumetrico e aperture verso l'esterno, erano correttamente qualificate come nuova costruzione ai sensi dell'art. 3, comma 1, lett. e), punto e.1), del d.P.R. 380/2001 e richiedevano il permesso di costruire; in sua assenza, la demolizione era doverosa. L'acquisizione dell'area di sedime consegue ex lege alla mancata ottemperanza; l'imprecisione nell'individuazione dell'area ulteriore non invalida l'ordine, ma impedisce l'immediata acquisizione di tale area, che dovrà essere precisamente individuata nell'eventuale successivo atto acquisitivo. Non era necessaria la comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di attività repressiva vincolata; è stato inoltre richiamato l'art. 21-octies della l. 241/1990. Il ricorso è stato quindi respinto, con condanna alle spese di lite per 2.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 48 c.p.a.

  Disciplina la riassunzione in sede giurisdizionale del ricorso straordinario a seguito dell'opposizione dell'amministrazione.

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Prevede, in caso di mancata ottemperanza all'ordine di demolizione, l'acquisizione di diritto del bene abusivo e dell'area di sedime; l'eventuale area ulteriore deve essere precisamente individuata per poter essere acquisita.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Consente di rivolgere l'ordine di demolizione al responsabile dell'abuso e al proprietario, anche incolpevole, in ragione della natura reale e ripristinatoria della misura.

• art. 3, comma 1, lettera e), punto e.1), d.P.R. 380/2001

  la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero l'ampliamento di quelli esistenti all'esterno della sagoma esistente

  La realizzazione di nuovi volumi fuori sagoma, in aderenza all'edificio esistente, costituisce nuova costruzione.

• art. 10, comma 1, lettera a), d.P.R. 380/2001

  La nuova costruzione richiede il preventivo rilascio del permesso di costruire.

• artt. 411, comma 1, e 374, comma 1, n. 5, c.c.

  promuovere giudizi, salvo che si tratti… di azioni … per ottenere provvedimenti conservativi

  La preventiva autorizzazione del giudice tutelare non è necessaria per un'azione diretta a contrastare un ordine di demolizione, qualificabile come azione conservativa del patrimonio dell'assistito.

• art. 21-octies l. 241/1990

  L'omessa comunicazione di avvio non determina l'annullamento dell'ordine di demolizione quando l'esercizio del potere repressivo edilizio è vincolato.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il documento depositato oltre il termine perentorio non è utilizzabile ai fini della decisione.

• artt. 135, comma 2, lettera a), e 136, comma 1, lettera b), l.r. Toscana 65/2014

  La disciplina degli interventi per l'eliminazione delle barriere architettoniche non esonera dal necessario titolo edilizio per un intervento qualificabile come nuova costruzione.

• art. 13 l. 13/1989

  È stata invocata dalla ricorrente per sostenere la riconducibilità dell'opera all'eliminazione delle barriere architettoniche, ma non è stata ritenuta applicabile alle opere concretamente realizzate.

Massime di principio

• L'ordine di demolizione previsto dall'art. 31 del d.P.R. 380/2001 ha natura reale e ripristinatoria, non personale e sanzionatoria; pertanto può essere rivolto anche al proprietario incolpevole, quale soggetto che dispone materialmente del bene abusivo, oltre che al responsabile dell'abuso.
• La realizzazione di nuovi volumi fuori dalla sagoma dell'edificio esistente, anche se dichiaratamente funzionale all'installazione di un ascensore o all'eliminazione di barriere architettoniche, costituisce nuova costruzione quando le caratteristiche concrete dell'opera evidenziano un significativo impatto volumetrico; l'intervento richiede quindi il preventivo permesso di costruire.
• Una domanda di sanatoria priva della documentazione indispensabile per individuare e valutare l'intervento non impedisce l'adozione dell'ordine di demolizione, se l'istante non provvede a integrare o perfezionare la pratica.
• Il sequestro penale del manufatto abusivo non rende illegittimo l'ordine di demolizione: può incidere soltanto sulla sua concreta eseguibilità, finché perdura il vincolo, ferma la possibilità di ottenere il dissequestro per ottemperare.
• L'omessa o imprecisa indicazione dell'area ulteriore acquisibile ai sensi dell'art. 31, comma 3, del d.P.R. 380/2001 non invalida l'ordine di demolizione; impedisce però l'immediata acquisizione dell'area ulteriore, che dovrà essere precisamente individuata nell'eventuale successivo atto acquisitivo.
• L'ordine di demolizione, quale esercizio di potere repressivo vincolato, non richiede la comunicazione di avvio del procedimento; la sua omissione non comporta l'annullamento del provvedimento.

Come è indicizzato