Regolamento (UE) 2024/792

Istituzione dello strumento per l'Ucraina

Il regolamento istituisce uno strumento unico e pluriennale per sostenere l'Ucraina nel periodo 2024-2027, in risposta alla guerra di aggressione russa e alle conseguenti esigenze di stabilizzazione macrofinanziaria, ripresa, ricostruzione e modernizzazione. La logica del testo è quella di riunire in un quadro coordinato il sostegno dell'Unione, evitando sovrapposizioni con altri programmi e assicurando coerenza con il percorso di adesione dell'Ucraina.

Lo strumento è costruito attorno a tre pilastri: sostegno finanziario per riforme e investimenti, quadro di investimenti per mobilitare risorse e accesso al credito, e assistenza tecnica per rafforzare la capacità amministrativa e sostenere l'allineamento all'acquis.

Finalità e obiettivi

L'articolo 3 definisce un ventaglio ampio di obiettivi. Sul piano generale, il regolamento mira ad affrontare le conseguenze sociali, economiche e ambientali della guerra, favorire la ricostruzione pacifica e la coesione territoriale, promuovere la resilienza democratica ed economica e accompagnare la progressiva integrazione dell'Ucraina nell'economia e nei mercati dell'Unione.

Tra gli obiettivi specifici figurano:

• il mantenimento della stabilità macrofinanziaria;
• la ricostruzione delle infrastrutture danneggiate, incluse quelle energetiche, idriche, di trasporto, educative e culturali;
• il sostegno allo sminamento, alla sicurezza alimentare e ai servizi sociali e sanitari;
• il rafforzamento della sicurezza contro minacce ibride e informatiche;
• la transizione verso un'economia sostenibile, a impatto climatico zero e inclusiva;
• la promozione dello Stato di diritto, dei diritti fondamentali, dei media indipendenti, della pubblica amministrazione e della lotta alla corruzione;
• il sostegno a decentramento, sviluppo locale e cooperazione transfrontaliera.

Principi generali e priorità trasversali

L'articolo 4 impone che l'attuazione sia guidata da principi di efficacia dello sviluppo, titolarità ucraina, trasparenza, responsabilità reciproca e partenariato inclusivo. Il sostegno deve essere complementare rispetto agli altri strumenti dell'Unione e coordinato con Stati membri, donatori internazionali e istituzioni finanziarie, per evitare duplicazioni.

Un'attenzione particolare è riservata a clima, ambiente, biodiversità, diritti umani, democrazia, parità di genere e non discriminazione. Lo strumento non deve sostenere attività incompatibili con il piano energetico e climatico dell'Ucraina o con il contributo determinato a livello nazionale nell'ambito dell'Accordo di Parigi, salvo stretta necessità per conseguire gli obiettivi dello strumento.

La Commissione deve inoltre garantire coinvolgimento della Verkhovna Rada, delle autorità locali e regionali, delle parti sociali e della società civile, nonché la pubblicazione su un portale unico di informazioni sul volume e sulla destinazione del sostegno.

Prerequisito democratico

L'articolo 5 subordina l'intero sostegno al mantenimento, da parte dell'Ucraina, di meccanismi democratici effettivi, di un sistema parlamentare multipartitico, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, incluse le minoranze. La Commissione deve monitorare questo prerequisito per tutta la durata dello strumento e informare il Consiglio prima di ogni erogazione.

Se ritiene che il prerequisito non sia soddisfatto, la Commissione propone al Consiglio la sospensione dei pagamenti. La valutazione tiene conto anche del contesto di legge marziale e delle raccomandazioni di organismi internazionali come il Consiglio d'Europa e la Commissione di Venezia.

Risorse finanziarie e struttura di bilancio

L'articolo 6 stabilisce che le risorse totali messe a disposizione ammontano a massimo 50 miliardi di EUR a prezzi correnti per il periodo 2024-2027. Di questi, fino a 17 miliardi di EUR sono sovvenzioni e fino a 33 miliardi di EUR sono prestiti.

La dotazione a fondo perduto è ripartita indicativamente tra:

• 31% per il sostegno finanziario del capo III;
• 41% per il quadro di investimenti del capo IV;
• 26% per l'assistenza del capo V;
• 2% per assistenza tecnica e amministrativa, elevabile fino al 2,5% in circostanze eccezionali.

L'articolo 7 consente contributi aggiuntivi da parte di Stati membri, paesi terzi, organizzazioni internazionali, istituzioni finanziarie internazionali e altre fonti, che assumono la forma di entrate con destinazione specifica esterne.

Attuazione e strumenti finanziari

Lo strumento è attuato in gestione diretta o indiretta secondo il regolamento finanziario UE. Il regolamento consente l'uso di sovvenzioni, premi, appalti, sostegno di bilancio, strumenti finanziari, garanzie di bilancio, operazioni di finanziamento misto e assistenza finanziaria.

Per gli strumenti finanziari, le garanzie e il finanziamento misto, la Commissione può operare con il Gruppo BEI, la BERS, il Gruppo Banca mondiale e altre istituzioni finanziarie europee o multilaterali, valorizzando la capacità tecnica e finanziaria degli intermediari.

Accordo quadro, convenzioni e accordi di prestito

L'articolo 9 impone la conclusione di un accordo quadro tra Commissione e Ucraina, che disciplina gestione, controllo, supervisione, monitoraggio, valutazione, rendicontazione, audit e misure antifrode. L'accordo quadro è integrato da convenzioni di finanziamento e accordi di prestito, e la sua efficacia è condizione per l'erogazione dei fondi, salvo i finanziamenti ponte straordinari.

Le convenzioni di finanziamento di cui all'articolo 10 riguardano in particolare i capi III e V e precisano responsabilità, obblighi, condizioni di pagamento e sistema di controllo interno.

Gli accordi di prestito, disciplinati dall'articolo 22, possono essere conclusi fino al 31 dicembre 2027, con durata massima dei prestiti di 35 anni. È escluso il ricorso alla garanzia per le azioni esterne e non è fissato alcun tasso di copertura per i prestiti dello strumento.

Pianificazione attraverso il piano per l'Ucraina

Il fulcro del pilastro I è il piano per l'Ucraina, che il governo ucraino deve preparare con il debito coinvolgimento della Verkhovna Rada e presentare alla Commissione. Il piano deve essere coerente, completo, bilanciato e basato sulle esigenze, includere riforme e investimenti, essere integrato in un quadro di politica economica e di bilancio e contenere tappe misurabili e un calendario fino al 31 dicembre 2027.

L'articolo 17 richiede che il piano illustri anche:

• il contributo alle priorità di adesione e all'acquis;
• il ruolo delle autorità subnazionali e della società civile;
• le modalità di attuazione, monitoraggio e rendicontazione;
• la componente ambientale, climatica, sociale e di genere;
• i sistemi per prevenire frodi, corruzione, conflitti di interesse e duplicazioni di finanziamento.

Le misure avviate dal 1o gennaio 2023 possono essere ammissibili in via eccezionale, se adeguatamente giustificate e documentate.

Valutazione e adozione del piano

La Commissione valuta il piano senza indebito ritardo e propone al Consiglio la relativa decisione di esecuzione solo in caso di esito positivo. Nell'istruttoria tiene conto della situazione macroeconomica e della sostenibilità del debito, delle informazioni fornite dall'Ucraina e dei criteri dettagliati all'articolo 18, tra cui coerenza con gli obiettivi dello strumento, con il percorso di adesione e con i principi generali dell'articolo 4.

Il Consiglio approva il piano mediante decisione di esecuzione a maggioranza qualificata, indicando riforme, investimenti, importi, rate, calendario, condizioni, indicatori e modalità di monitoraggio.

Pagamenti, trattenute e riduzioni

I pagamenti seguono un ritmo trimestrale e sono subordinati a richiesta motivata dell'Ucraina e alla verifica del soddisfacimento delle condizioni. Se una o più tappe non sono raggiunte, il corrispondente importo è trattenuto; la Commissione può adottare una metodologia per il conseguimento parziale delle tappe.

Se, entro 12 mesi, l'Ucraina non adotta le misure necessarie, la Commissione può proporre una riduzione proporzionale del sostegno. In presenza di irregolarità gravi, frodi, corruzione, conflitti di interesse o violazioni degli accordi, la Commissione può ridurre il sostegno, recuperare gli importi o chiedere il rimborso anticipato del prestito.

Finanziamenti straordinari e ponte

Per far fronte a circostanze eccezionali, il regolamento prevede finanziamenti straordinari qualora un peggioramento della guerra renda impossibile rispettare le condizioni ordinarie. Tali finanziamenti durano al massimo tre mesi per periodo e possono essere concessi anche prima dell'adozione del piano o della firma dell'accordo quadro, se necessario per preservare la stabilità macrofinanziaria.

L'articolo 25 disciplina inoltre un sostegno straordinario ponte, per un massimo di sei mesi dal 1o gennaio 2024, con protocollo d'intesa che definisce condizioni politiche, pianificazione finanziaria e obblighi di informazione.

Pilastro II: quadro di investimenti e garanzia per l'Ucraina

Il pilastro II, agli articoli 28-33, crea un quadro di investimenti per l'Ucraina destinato a sostenere investimenti pubblici e privati, comuni, imprese pubbliche e settore privato, mediante strumenti finanziari, garanzie di bilancio e operazioni di finanziamento misto.

È istituito un comitato direttivo con rappresentanti della Commissione e degli Stati membri; Ucraina, Parlamento europeo e Verkhovna Rada partecipano in veste di osservatori. Il comitato fornisce indirizzi strategici e operativi, con particolare riguardo ai profili di rischio, alle forme di sostegno e ai settori non ammissibili.

La garanzia per l'Ucraina è fissata a 7,8 miliardi di EUR, con tasso di copertura iniziale del 70%. Può coprire prestiti, garanzie, controgaranzie, strumenti di mercato dei capitali, assicurazioni, partecipazioni azionarie o quasi-azionarie e altre forme di supporto creditizio. Gli accordi di garanzia possono essere conclusi fino al 31 dicembre 2027 e devono contenere requisiti, procedure, remunerazione agevolata, regole di monitoraggio e meccanismi di reclamo.

Il Gruppo BEI ha un ruolo specifico: fino al 31 dicembre 2025 deve gestire un importo indicativo minimo dedicato pari al 25% della garanzia per operazioni sovrane e sub-sovrane non commerciali. Inoltre, almeno il 15% delle garanzie deve essere destinato a microimprese e PMI.

Pilastro III: assistenza tecnica e sostegno all'adesione

Il pilastro III sostiene l'allineamento progressivo dell'Ucraina all'acquis, rafforza Stato di diritto, istituzioni democratiche, pubblica amministrazione e decentralizzazione, e finanzia anche il rafforzamento delle capacità dei portatori di interessi, inclusi gemellaggi e cooperazione tra città e regioni.

Questa sezione copre inoltre iniziative di pace, giustizia transizionale, raccolta prove dei crimini di guerra, lotta alla cattiva gestione dei fondi pubblici, deoligarchizzazione e specifiche componenti di sostegno agli oneri finanziari e alle garanzie legate a precedenti misure di assistenza macrofinanziaria.

Tutela degli interessi finanziari dell'Unione

Il capo VI stabilisce un sistema particolarmente rigoroso di tutela degli interessi finanziari dell'Unione. L'Ucraina deve adottare misure adeguate per prevenire, individuare e rettificare frodi, corruzione, conflitti di interesse, irregolarità e doppio finanziamento, assicurare il recupero delle somme indebitamente pagate e garantire la rapida trattazione delle richieste di assistenza giudiziaria e di estradizione connesse a reati lesivi dei fondi UE.

Il regolamento prevede:

• una commissione di audit indipendente prima della prima richiesta di pagamento;
• accesso di Commissione, OLAF, Corte dei conti ed EPPO ai dati rilevanti;
• obblighi di notifica immediata di sospetti di frode o corruzione;
• poteri della Commissione di riduzione del sostegno e recupero delle somme;
• sistemi di monitoraggio interoperabili e strumenti unici di estrazione e analisi dei dati.

Trasparenza, pubblicità e partecipazione

L'articolo 27 impone la pubblicazione semestrale dei dati sui beneficiari di importi superiori a 100.000 EUR cumulati in quattro anni, con identificazione dei destinatari e indicazione delle riforme o investimenti finanziati. Sono previste eccezioni per tutela di diritti, libertà e interessi commerciali.

Gli articoli 37 e 43 disciplinano il dialogo con il Parlamento europeo, la visibilità dei finanziamenti e gli obblighi di comunicazione verso il pubblico e i beneficiari, che devono indicare l'origine UE dei fondi con formule standardizzate.

Monitoraggio, valutazione e durata

La Commissione deve monitorare lo strumento e presentare relazioni annuali sui progressi, oltre a presentazioni trimestrali sullo stato di attuazione. È prevista una valutazione intermedia indipendente entro il 31 dicembre 2026 e una valutazione ex post entro il 31 dicembre 2031, entrambe focalizzate su efficacia, efficienza, tutela degli interessi finanziari e valore aggiunto europeo.

Il regolamento conferisce alla Commissione poteri delegati limitati agli articoli 21 e 32, relativi al quadro di valutazione e al tasso di copertura della garanzia. Il regolamento entra in vigore il giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea ed è direttamente applicabile in tutti gli Stati membri.