Sentenza n. 6293/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva impugnato il diniego della Giunta comunale alla conformazione dell’Ambito di Trasformazione 1 – Area 2, deducendo violazione delle NTA del PGT, dell’art. 20 e di varie disposizioni della l. 241/1990, dell’art. 14 della l.r. Lombardia n. 12/2005, nonché eccesso di potere, sviamento, violazione dei principi di trasparenza, proporzionalità e adeguatezza. Sosteneva che l’istanza del 3 marzo 2017 dovesse essere qualificata come domanda di attuazione di un piano attuativo, con conseguente applicazione della disciplina regionale transitoria e del silenzio-assenso previsto dalle NTA, e non come mera istanza di conformazione. Contestava inoltre la declaratoria di sopravvenuta carenza di interesse, sostenendo che la domanda era stata presentata entro il termine previsto dalla disciplina transitoria regionale e che il Comune avrebbe occultato o tardivamente comunicato il diniego. In appello chiedeva il riconoscimento di un danno maggiore, parametrato alla perdita del bene della vita, al danno emergente e al lucro cessante, anziché alla sola perdita di chance. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per difetto di specificità e ha proposto appello incidentale contro il rigetto dell’eccezione di tardività e contro il riconoscimento del risarcimento, sostenendo che la società avrebbe potuto evitare integralmente il danno attivando gli strumenti contro il silenzio e i poteri sostitutivi, rimasti inutilizzati dal 2017 al 2020.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello principale e accolto quello incidentale, riformando parzialmente la sentenza di primo grado nella parte in cui aveva riconosciuto il risarcimento di euro 50.000. Ha ritenuto che l’istanza del 3 marzo 2017 fosse, secondo il suo tenore letterale e gli atti successivi del procedimento, una richiesta di conformazione dell’ambito e non una domanda di approvazione di piano attuativo. La qualificazione era confermata dalla comunicazione di avvio del procedimento e dalla stessa successiva corrispondenza della società; inoltre, l’istanza del 2017 riguardava un progetto alberghiero diverso da quello residenziale del 2013. Ne conseguiva l’inapplicabilità del meccanismo di silenzio-assenso invocato dalla società. Il Collegio ha inoltre confermato la sopravvenuta carenza di interesse all’annullamento, poiché il Documento di Piano era scaduto, era stato apposto un vincolo forestale regionale che impediva la trasformazione dell’area e il nuovo PGT aveva cancellato i diritti edificatori. La disciplina transitoria regionale, anche ove applicabile, imponeva al Comune l’istruttoria e gli eventuali adempimenti di adozione e approvazione, ma non attribuiva un obbligo automatico di approvazione del piano. Quanto al risarcimento, il Collegio ha dichiarato inammissibili, ai sensi dell’art. 104, comma 2, c.p.a., le nuove produzioni e argomentazioni con cui in appello la società aveva trasformato la domanda da risarcimento per perdita di chance e ritardo in domanda fondata sulla spettanza certa del bene della vita e sul valore dell’investimento. Ha escluso che la mancata contestazione della perizia di parte equivalga a non contestazione della relativa quantificazione, poiché l’art. 115 c.p.c. riguarda i fatti e non le valutazioni tecniche di parte. La controversia concerneva l’esercizio di poteri di pianificazione urbanistica connotati da ampia discrezionalità, sicché non era possibile ritenere certa la spettanza dell’edificazione; l’eventuale pregiudizio era riconducibile soltanto alla perdita di una chance. Tuttavia, anche tale danno è stato escluso integralmente: la società, operatore professionale, dopo la comunicazione di avvio del procedimento dell’aprile 2017 aveva atteso fino al gennaio 2020 senza sollecitare il Comune, attivare il rimedio contro il silenzio o richiedere poteri sostitutivi. Inoltre, avrebbe dovuto conoscere l’iter del vincolo forestale, in corso da anni, e comunque la chance edificatoria era già stata vanificata dall’apposizione del vincolo nel 2018. Ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a. e dell’art. 1227 c.c., il comportamento gravemente colposo della società aveva consentito di evitare integralmente il danno conseguenza. La società è stata condannata alle spese del doppio grado, liquidate in euro 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 35 NTA del PGT

  Gli interventi negli Ambiti di Trasformazione sono subordinati all’ottenimento del Permesso di costruire convenzionato o all’approvazione di piani attuativi che possono riguardare l’intero ambito di trasformazione o una o più aree di intervento, secondo le richieste e/o opportunità pubbliche e/o private.

  La disposizione distingue la conformazione dell’ambito dall’approvazione dei piani attuativi e non consente di applicare il silenzio-assenso a una richiesta che, per il suo contenuto, è una mera istanza di conformazione soggetta ad assenso o diniego espresso.

• art. 20 l. 241/1990

  Il meccanismo del silenzio-assenso non è applicabile quando l’istanza presentata è qualificabile, in base al suo tenore e agli atti del procedimento, come richiesta di conformazione dell’ambito e non come domanda di approvazione di un piano attuativo.

• artt. 7, 8, 9, 10-bis e 21-bis l. 241/1990

  Le disposizioni sono state dedotte dalla società in relazione alle garanzie partecipative, alla comunicazione di avvio e all’efficacia del provvedimento, ma la decisione non ha riconosciuto una violazione idonea a fondare l’accoglimento dell’impugnazione.

• art. 8 l.r. Lombardia n. 12/2005

  Il documento di piano ha validità quinquennale.

  La scadenza quinquennale del Documento di Piano ha contribuito alla sopravvenuta carenza di interesse all’annullamento, impedendo l’utilità concreta della riedizione del potere.

• art. 14 l.r. Lombardia n. 12/2005

  La disciplina dell’approvazione dei piani attuativi è richiamata nel quadro della disciplina transitoria regionale, ma non attribuisce, per il solo rispetto del termine di presentazione, un diritto automatico all’approvazione.

• art. 5, comma 6, l.r. Lombardia n. 31/2014

  La presentazione dell'istanza di cui all'articolo 14 della l.r. 12/2005 dei piani attuativi conformi o in variante connessi alle previsioni di PGT vigenti [...] deve intervenire entro trenta mesi [...] Per detti piani [...] i comuni provvedono alla istruttoria tecnica, nonché alla adozione e approvazione definitiva in conformità all'articolo 14 della l.r. 12/2005.

  La disciplina transitoria impone al Comune di svolgere l’istruttoria tecnica e gli eventuali adempimenti di adozione e approvazione secondo la disciplina urbanistica vigente, ma non comporta un obbligo automatico di approvare il piano.

• art. 30, commi 3 e 4, c.p.a.

  Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti.

  Il risarcimento deve essere escluso quando il danneggiato, soprattutto se operatore professionale, non utilizza gli strumenti di tutela disponibili contro l’inerzia amministrativa e tale omissione avrebbe consentito di evitare integralmente il danno conseguenza.

• art. 1227 c.c.

  La condotta gravemente colposa del danneggiato, consistita nel non sollecitare la conclusione del procedimento e nel non attivare i rimedi contro il silenzio o i poteri sostitutivi, può escludere integralmente il risarcimento quando il danno avrebbe potuto essere evitato.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  In appello non possono essere introdotte nuove produzioni e nuove argomentazioni che modifichino il titolo della domanda risarcitoria, trasformandola da domanda per perdita di chance e ritardo in domanda fondata sulla spettanza certa del bene della vita.

• art. 115 c.p.c.

  La non contestazione riguarda i fatti allegati, non le valutazioni tecniche, le quantificazioni o le deduzioni contenute in una perizia di parte.

Massime di principio

• La qualificazione dell’istanza amministrativa deve essere ricavata anzitutto dal suo tenore letterale, dalla comunicazione di avvio del procedimento e dal comportamento complessivo dell’istante; una richiesta espressamente formulata come conformazione di un ambito urbanistico non può essere riqualificata in appello come domanda di approvazione di un piano attuativo per ottenere l’applicazione del silenzio-assenso.
• Nell’esercizio di poteri di pianificazione urbanistica, anche quando il procedimento sia promosso da un privato, l’ampia discrezionalità amministrativa impedisce di presumere la spettanza certa del bene della vita costituito dall’edificazione; l’eventuale pregiudizio risarcibile può riguardare soltanto la perdita di una chance, ove ne ricorrano gli ulteriori presupposti.
• La disciplina transitoria relativa ai piani attuativi presentati entro un determinato termine può imporre all’amministrazione l’istruttoria tecnica e gli ulteriori adempimenti procedimentali previsti dalla legge, ma non attribuisce automaticamente al privato il diritto all’approvazione del piano.
• Ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a. e dell’art. 1227 c.c., il risarcimento deve essere escluso quando il danneggiato, in particolare se operatore professionale, non attiva gli strumenti di tutela disponibili contro l’inerzia amministrativa e tale omissione avrebbe consentito di evitare il danno.
• La mancata contestazione di una perizia di parte non determina l’accettazione della relativa quantificazione, poiché il principio di non contestazione riguarda i fatti storici allegati e non le valutazioni tecniche o le conclusioni estimative.
• In appello è inammissibile la modifica del titolo della domanda risarcitoria che trasformi una pretesa originariamente fondata sulla perdita di chance e sul ritardo amministrativo in una domanda fondata sulla spettanza certa del bene della vita e sul conseguente danno emergente o lucro cessante.

Come è indicizzato