Sentenza n. 5719/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La parte appellante contestava la sentenza del TAR sotto due profili principali. In via preliminare sosteneva di essere legittimata ad agire in quanto il contratto preliminare di compravendita le aveva attribuito il possesso degli immobili e l'autorizzazione a presentare istanze, osservazioni e ricorsi per ottenere il titolo edilizio. Deduceva che il contratto non fosse un mero preliminare di preliminare, poiché conteneva l'obbligo del promittente venditore di vendere e quello della promissaria acquirente di acquistare, prevedeva l'immissione immediata nel possesso e subordinava il definitivo al rilascio del permesso di costruire. Nel merito censurava il diniego del permesso di costruire, deducendo violazione degli artt. 1, 10 e 10-bis l. 241/1990, mancata considerazione delle osservazioni procedimentali, violazione degli artt. 3-quater e 9 l.r. Veneto n. 14/2009, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei fatti ed eccesso di potere quanto alla destinazione residenziale dell'edificio, alla possibilità di demolizione e ricostruzione, all'esistenza di un edificato consolidato nell'area di delocalizzazione e alla necessità di una deliberazione comunale per la strada privata. Quanto al diniego paesaggistico, deduceva violazione degli artt. 10-bis l. 241/1990 e 146 d.lgs. 42/2004 per omessa valutazione della proposta alternativa, sviamento, violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, illogicità del parere della Soprintendenza, violazione della disciplina del PAI e tardività o non vincolatività del parere soprintendentizio. Il Comune contestava inoltre la validità e l'efficacia del preliminare, prospettando una condizione meramente potestativa e un motivo illecito collegato alla posizione di consigliere comunale del promittente venditore.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto il primo motivo dell'appello e riformato la sentenza del TAR nella parte in cui aveva dichiarato inammissibili i ricorsi. Ha ritenuto che il contratto, interpretato complessivamente ai sensi degli artt. 1362 e 1363 c.c., non fosse una semplice puntuazione o un preliminare di preliminare: l'art. 2 conteneva l'impegno reciproco a vendere e acquistare, l'art. 6 disciplinava il termine per il definitivo dopo il conseguimento del permesso di costruire, e l'art. 7 disponeva l'immissione della promissaria acquirente nel possesso e la autorizzava a coltivare ogni iniziativa amministrativa e processuale necessaria. La relazione obbligatoria qualificata con il bene, accompagnata dal consenso del proprietario, era quindi idonea a fondare la legittimazione a richiedere il titolo edilizio e ad agire in giudizio. Sono state respinte le eccezioni del Comune sulla natura meramente potestativa della condizione e sul motivo illecito del contratto. Nel merito, tuttavia, l'appello è stato respinto. Quanto al permesso di costruire, il diniego era plurimotivato e risultava sufficiente la legittimità di una sola ragione autonoma. Il Consiglio di Stato ha ritenuto decisiva la mancanza del requisito della destinazione residenziale attuale dell'edificio, classificato e utilizzato come stalla e fienile. L'art. 3-quater l.r. Veneto n. 14/2009, disposizione derogatoria, consentiva la delocalizzazione in zona agricola soltanto per edifici a destinazione residenziale e non poteva essere interpretato estensivamente o analogicamente; l'art. 9 della stessa legge, non richiamando l'art. 3-quater, non consentiva di modificare la destinazione d'uso nel caso esaminato. È stata inoltre ritenuta non dimostrata la presenza di un edificato consolidato, poiché l'area di delocalizzazione era boschiva, con insediamenti sparsi e necessità di realizzare una strada di collegamento. Quanto al diniego paesaggistico, la Soprintendenza aveva esaminato le osservazioni e la proposta alternativa, ritenendole non idonee a superare la ragione del diniego, fondata sulla tutela dell'edificio quale esempio di architettura rurale e componente del tessuto storico-paesaggistico. La disciplina del PAI non determinava uno svuotamento della proprietà, poiché consentiva vari interventi di manutenzione, mitigazione della vulnerabilità, consolidamento e tutela. L'invito rivolto al Comune a realizzare opere di messa in sicurezza non integrava la motivazione del parere, riguardando i rapporti tra amministrazioni. Il parere definitivo della Soprintendenza era tempestivo: la comunicazione ex art. 10-bis aveva interrotto il termine di 45 giorni, che aveva ricominciato a decorrere dalla presentazione delle osservazioni. L'appello incidentale del Comune sulle spese è stato dichiarato improcedibile per effetto della nuova regolazione delle spese. La parte appellante è stata condannata a rifondere al Comune 6.000 euro per il doppio grado; spese compensate nei confronti del Ministero della Cultura.

Norme richiamate

• artt. 1362 e 1363 c.c.

  L'interpretazione del contratto deve considerare il significato letterale delle clausole rilevanti e il loro coordinamento complessivo; una singola espressione contenuta nelle premesse non può prevalere sulle clausole dispositive incompatibili con la qualificazione del negozio come mera puntuazione.

• art. 11, comma 1, d.P.R. 380/2001

  Il permesso di costruire può essere richiesto non solo dal proprietario, ma da chiunque disponga legittimamente dell'area in base a una relazione qualificata con il bene, anche obbligatoria, purché assistita dal consenso del proprietario.

• art. 3-quater l.r. Veneto n. 14/2009

  è consentita l'integrale demolizione e la successiva ricostruzione in zona territoriale omogenea propria non dichiarata di pericolosità idraulica o idrogeologica, anche in deroga ai parametri dello strumento urbanistico comunale, con un incremento fino al 50 per cento del volume o della superficie; limitatamente agli edifici a destinazione residenziale, la ricostruzione è consentita anche in zona agricola, purché caratterizzata dalla presenza di un edificato già consolidato

  La possibilità di delocalizzazione in zona agricola è limitata agli edifici aventi destinazione residenziale attuale e richiede la presenza di un edificato già consolidato; trattandosi di disposizione derogatoria, non è suscettibile di interpretazione estensiva o analogica.

• art. 9 l.r. Veneto n. 14/2009

  Con gli interventi previsti dagli articoli 2, 3 e 4 può essere modificata la destinazione d’uso degli edifici, purché la nuova destinazione sia consentita dalla disciplina edilizia di zona

  Il mancato richiamo all'art. 3-quater impedisce di utilizzare l'art. 9 per estendere alla specifica fattispecie di delocalizzazione la possibilità di mutare la destinazione d'uso dell'edificio.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La comunicazione ... interrompe i termini per concludere il procedimento che iniziano nuovamente a decorrere dalla data di presentazione delle osservazioni o, in mancanza, dalla scadenza del termine

  Nel procedimento paesaggistico, la comunicazione dei motivi ostativi interrompe il termine per il parere; il termine ricomincia integralmente a decorrere dalla presentazione delle osservazioni.

• art. 146, comma 8, d.lgs. 42/2004

  Il parere della Soprintendenza, tempestivamente reso, conserva il carattere vincolante per l'autorità paesaggistica delegata; nel caso concreto il termine è stato rispettato considerando l'interruzione derivante dall'art. 10-bis.

• art. 9 NTA PAI del fiume Po

  La disciplina delle aree classificate a frana attiva consente una serie di interventi di manutenzione, mitigazione della vulnerabilità, consolidamento, restauro e opere pubbliche compatibili, sicché non determina un esproprio di fatto né uno svuotamento del diritto di proprietà.

Massime di principio

• La promissaria acquirente è legittimata a impugnare i provvedimenti edilizi e paesaggistici relativi all'immobile quando il contratto preliminare le attribuisca il possesso del bene, contenga l'obbligo reciproco di vendere e acquistare e la autorizzi espressamente a coltivare le iniziative amministrative e processuali necessarie, poiché tali elementi integrano una relazione qualificata con il bene, anche se il procedimento era stato originariamente avviato dal proprietario.
• La qualificazione di un contratto come preliminare di compravendita o come mera puntuazione deve risultare dall'interpretazione coordinata delle clausole negoziali; una formula ambigua contenuta nelle premesse non è decisiva quando le clausole dispositive prevedano un obbligo reciproco di vendita e acquisto, l'immissione anticipata nel possesso e la disciplina del contratto definitivo.
• L'art. 3-quater l.r. Veneto n. 14/2009, in quanto disposizione derogatoria, non è suscettibile di interpretazione estensiva o analogica e consente la ricostruzione in zona agricola soltanto per edifici aventi destinazione residenziale attuale, in presenza di un edificato già consolidato e in assenza di specifiche norme ostative.
• In presenza di un provvedimento plurimotivato, la legittimità di una sola ragione autonoma e sufficiente è idonea a sostenere il diniego e rende non necessario l'esame favorevole delle ulteriori censure rivolte contro le altre motivazioni.
• La comunicazione dei motivi ostativi prevista dall'art. 10-bis l. 241/1990 interrompe il termine per la conclusione del procedimento, che ricomincia integralmente a decorrere dalla presentazione delle osservazioni; nel procedimento di autorizzazione paesaggistica, il parere della Soprintendenza adottato entro il nuovo termine conserva natura vincolante.
• I vincoli paesaggistici e idrogeologici che incidono in modo generale e obiettivo su categorie di beni in ragione delle loro caratteristiche intrinseche sono vincoli conformativi e non espropriativi; la loro incidenza sulle modalità di utilizzazione del bene non comporta di per sé diritto all'indennizzo o svuotamento della proprietà.

Come è indicizzato