Sentenza n. 1976/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguardava la legittimità della prescrizione n. 27 dell’autorizzazione rilasciata dalla Città metropolitana di Venezia ai sensi dell’art. 208 d.lgs. 152/2006, che vietava al gestore di un impianto di recupero rifiuti di ricevere rifiuti urbani provenienti da utenze domestiche, salvo il conferimento da parte di un soggetto abilitato nell’ambito dell’affidamento del servizio pubblico di raccolta, trasporto, avvio a smaltimento e recupero. Il TAR aveva annullato la prescrizione ritenendo che la privativa pubblica, derogatoria rispetto alla concorrenza, non potesse essere ricavata in via interpretativa. La società appellante ha contestato tale decisione sostenendo che il TAR avrebbe erroneamente distinto la raccolta e l’avvio a recupero o smaltimento dal recupero e dallo smaltimento finale; che il servizio integrato comprenderebbe necessariamente la raccolta e l’avvio a recupero e smaltimento; che la privativa pubblica risulterebbe dalle norme che prevedono eccezioni per le utenze non domestiche; che anche la disciplina fiscale confermerebbe l’impossibilità per le utenze domestiche di conferire rifiuti a soggetti diversi dagli affidatari del servizio pubblico; e che la prescrizione sarebbe meramente ricognitiva di un divieto già previsto dalla legge, con conseguente inammissibilità del ricorso. L’appellata ha chiesto il rigetto dell’appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha rilevato che un regime di privativa, quale riserva di un’attività, può essere ammesso soltanto se previsto da un’espressa norma di legge e se compatibile con il principio di concorrenza; non può quindi essere ricavato o esteso in via interpretativa. Dalla disciplina vigente sulla gestione integrata dei rifiuti non emerge un’espressa privativa comunale estesa alle attività di recupero. L’art. 198 d.lgs. 152/2006 assoggetta alla privativa la gestione dei rifiuti urbani avviati allo smaltimento, mentre non estende tale regime al trattamento e al recupero. La disciplina europea e nazionale configura inoltre un sistema nel quale possono operare soggetti pubblici e privati, sottoposti ai necessari controlli e, ove previsto, al regime autorizzatorio. La prescrizione impugnata non riguardava la raccolta in senso proprio, ma impediva all’impianto di ricevere rifiuti urbani da utenze domestiche se non tramite il gestore pubblico; tale attività, quando i rifiuti sono destinati al recupero, rientra nel libero mercato. È comunque fatta salva la possibilità per l’amministrazione di esercitare i controlli relativi ai rifiuti destinati allo smaltimento. Le spese sono state compensate per la complessità della materia.

Norme richiamate

• art. 208 d.lgs. 152/2006

  Disciplina l’autorizzazione degli impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti; sulla base di tale disposizione era stata adottata l’autorizzazione contenente la prescrizione controversa.

• art. 198 d.lgs. 152/2006

  I Comuni concorrono [...] alla gestione dei rifiuti urbani ed assimilati. [...] i comuni continuano la gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimilati avviati allo smaltimento in regime di privativa

  La privativa comunale riguarda i rifiuti urbani avviati allo smaltimento e non si estende, in assenza di un’espressa previsione legislativa, alle attività di trattamento e recupero.

• art. 25, comma 4, d.l. 1/2012, convertito dalla l. 27/2012

  Per la gestione ed erogazione dei servizi di gestione integrata dei rifiuti urbani sono affidate [...] la raccolta, la raccolta differenziata, la commercializzazione e l’avvio a smaltimento e recupero

  Definisce le attività riconducibili alla gestione integrata dei rifiuti, ma non prevede espressamente una privativa estesa al recupero né impone necessariamente l’affidamento unitario di tutti i segmenti del servizio.

• art. 177 d.lgs. 152/2006

  avvalendosi, ove opportuno, mediante accordi, contratti di programma o protocolli d’intesa anche sperimentali, di soggetti pubblici o privati

  Conferma la possibilità che le competenze pubbliche in materia di rifiuti siano esercitate avvalendosi anche di soggetti privati.

• art. 2, comma 186-bis, l. 191/2009

  Attribuisce alle Regioni la disciplina delle funzioni già spettanti alle soppresse Autorità d’ambito; non contiene un’espressa previsione di privativa sul recupero.

• art. 117 Cost.

  È richiamato quale fondamento dell’operatività del principio di concorrenza nell’ordinamento nazionale.

• artt. 101-109 TFUE

  Esprimono il principio di concorrenza, incompatibile con una riserva di attività non prevista da una norma espressa e non giustificata.

• artt. 10, 15, 23 e 24 direttiva 2008/98/CE

  La disciplina europea favorisce il recupero, ammette l’intervento di soggetti pubblici e privati nella gestione dei rifiuti e configura l’autorizzazione come strumento di controllo, non come fondamento automatico di una privativa.

Massime di principio

• La privativa pubblica, quale riserva di un’attività economica, costituisce una deroga al principio di concorrenza e può operare soltanto se prevista da un’espressa disposizione di legge; non è ammessa la sua introduzione o estensione in via interpretativa.
• L’art. 198 d.lgs. 152/2006 assoggetta a privativa comunale la gestione dei rifiuti urbani avviati allo smaltimento, ma non estende tale regime alle attività di trattamento e recupero dei rifiuti.
• La possibilità per un impianto autorizzato di ricevere rifiuti urbani destinati al recupero non può essere subordinata al conferimento tramite il gestore del servizio pubblico, poiché tale attività rientra, in assenza di una specifica riserva legislativa, nel regime di libera concorrenza.
• La distinzione tra raccolta e avvio a recupero, da un lato, e attività di ricezione, trattamento e recupero, dall’altro, impedisce di estendere automaticamente alla seconda categoria una privativa eventualmente prevista per la gestione dei rifiuti destinati allo smaltimento.
• L’assenza di una privativa sul recupero non esclude i poteri di controllo e vigilanza dell’amministrazione competente sui rifiuti e sugli impianti, in particolare quando i rifiuti siano destinati allo smaltimento.

Come è indicizzato