Sentenza n. 2371/2025 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società proprietaria ha impugnato la sentenza del TAR che aveva respinto le censure contro: a) il decreto della Soprintendenza con cui era stato dichiarato l'interesse culturale, ai sensi dell'art. 10, comma 3, lett. d), del d.lgs. n. 42/2004, di tutti i beni mobili presenti nell'ex Cantina Sociale Popolare; b) il successivo decreto recante prescrizioni di tutela indiretta, ai sensi dell'art. 45 del d.lgs. n. 42/2004, su tutti gli immobili situati all'interno del recinto del complesso. L'appellante ha dedotto violazione degli artt. 10, 11, 12, 13 e 14 del d.lgs. n. 42/2004 e dell'art. 3 della l. n. 241/1990, difetto di istruttoria e dei presupposti, travisamento, carenza di interesse pubblico, illogicità, ingiustizia manifesta, nonché violazione dei principi di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità. In relazione al vincolo diretto, ha contestato l'inclusione indistinta di macchinari e attrezzature risalenti agli anni Settanta e Ottanta, tra cui vasche di fermentazione in cemento e serbatoi della linea a freddo, sostenendo che si trattasse di integrazioni funzionali recenti, comuni alle cantine sociali e non rappresentative della produzione preindustriale del territorio. Ha inoltre negato che l'intero compendio costituisse un unicum inscindibile o presentasse una specifica eccellenza produttiva locale. In relazione al vincolo indiretto, ha contestato l'assoggettamento di manufatti edilizi recenti, estranei al corpo originario dell'opificio e in stato di abbandono, rilevando l'assenza di una concreta dimostrazione della loro necessità per la salvaguardia dell'integrità, della prospettiva, della luce, della visibilità, della cornice ambientale e del decoro dell'immobile principale. Ha infine dedotto che le prescrizioni si sarebbero tradotte in un inammissibile vincolo di destinazione d'uso, anche in ragione del riferimento dell'amministrazione a una possibile musealizzazione del sito.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR. Ha ritenuto illegittimo il decreto di vincolo diretto perché l'amministrazione aveva sottoposto a tutela la totalità dei beni mobili senza una valutazione analitica delle singole cose e senza adeguata motivazione sulla loro effettiva idoneità a costituire testimonianza della produzione preindustriale del territorio. L'istruttoria e i chiarimenti acquisiti hanno evidenziato che alcuni beni, in particolare grandi vasche di fermentazione in cemento e serbatoi in ghisa della linea a freddo, risalivano agli anni Settanta e Ottanta ed erano integrazioni funzionali recenti, non riconducibili ai processi produttivi tradizionali. È stato quindi ritenuto insufficiente il richiamo apodittico all'esistenza di un unicum inscindibile. Il Collegio ha altresì annullato il vincolo indiretto, rilevando che alcuni manufatti erano addizioni recenti, tecnicamente e funzionalmente distinte dal complesso originario, e che l'amministrazione non aveva spiegato concretamente perché la loro tutela fosse necessaria a salvaguardare l'integrità, la prospettiva, la luce, la visibilità, la cornice ambientale e il decoro dell'immobile principale. Sono stati annullati il decreto del 26 giugno 2017 sul vincolo diretto dei beni mobili e il decreto dell'11 novembre 2020 sul vincolo indiretto degli immobili, con salvezza del potere dell'amministrazione di adottare nuovi provvedimenti. In sede di riedizione del potere, l'amministrazione dovrà selezionare analiticamente i cespiti in base alle loro caratteristiche concrete, all'epoca di realizzazione e alla tecnologia impiegata, motivando specificamente la loro idoneità a rappresentare la produzione preindustriale locale o la loro necessità per la salvaguardia dell'immobile tutelato. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 10, comma 3, lett. d), d.lgs. 42/2004

  La dichiarazione di interesse culturale dei beni mobili richiede che i beni siano concretamente riconducibili ai valori culturali posti a fondamento della tutela; non legittima l'assoggettamento indistinto di tutti i beni presenti in un compendio senza selezione e motivazione analitica.

• artt. 13 e 14 d.lgs. 42/2004

  L'imposizione del vincolo diretto, pur espressione di ampia discrezionalità tecnico-valutativa, deve essere sorretta da istruttoria completa, motivazione adeguata e valutazione ragionevole e proporzionata dei singoli beni, soprattutto nei compendi eterogenei.

• art. 45 d.lgs. 42/2004

  evitare che sia messa in pericolo l'integrità dei beni culturali immobili, ne sia danneggiata la prospettiva o la luce ne siano alterate le condizioni di ambiente decoro

  Il vincolo indiretto deve essere concretamente funzionale alla protezione dell'immobile tutelato e la sua estensione deve essere giustificata in rapporto alle specifiche esigenze di salvaguardia; non basta il generico richiamo alla relazione funzionale o all'appartenenza dei manufatti al medesimo recinto.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione deve rendere comprensibili le ragioni dell'inclusione di ciascun bene nel vincolo e non può risolversi in formule generiche o apodittiche riferite indistintamente all'intero compendio.

• art. 73 c.p.a.

  La sentenza dà atto del deposito di memorie difensive e non attribuisce alla disposizione uno specifico effetto decisorio.

Massime di principio

• Nel giudizio sull'imposizione di un vincolo culturale diretto è riconosciuta all'amministrazione un'ampia discrezionalità tecnico-valutativa, ma il sindacato giurisdizionale verifica comunque ragionevolezza, proporzionalità, adeguatezza, logicità, coerenza, completezza dell'istruttoria e correttezza del criterio tecnico applicato.
• Quando il vincolo riguarda un compendio eterogeneo composto da numerosi beni mobili o immobili di diversa epoca, tipologia e fattura, l'amministrazione non può imporre la tutela indistintamente sul tutto mediante un generico richiamo all'unitarietà del complesso: deve esaminare e selezionare analiticamente i singoli cespiti, considerando il loro valore e le loro caratteristiche concrete.
• L'appartenenza di un bene a un complesso avente interesse culturale non dimostra, da sola, l'interesse culturale del bene stesso. L'amministrazione deve spiegare il rapporto tra le caratteristiche del singolo cespite e il valore culturale specificamente tutelato, anche quando il bene è considerato insieme agli altri come parte di un'universalità.
• Il vincolo indiretto previsto dall'art. 45 del d.lgs. n. 42/2004 è legittimo solo se le prescrizioni risultano concretamente necessarie e proporzionate alla salvaguardia dell'integrità, della prospettiva, della luce, della visibilità, della cornice ambientale o del decoro dell'immobile direttamente tutelato; l'amministrazione deve motivare tale nesso con riferimento agli specifici immobili assoggettati.
• Dopo l'annullamento di un vincolo per difetto di istruttoria o motivazione, l'amministrazione conserva il potere di rieditare la tutela, ma deve conformarsi alle indicazioni della sentenza, procedendo a una nuova selezione analitica dei beni e fornendo una motivazione specifica, non meramente reiterativa di formule generiche riferite all'intero compendio.

Come è indicizzato