Sentenza n. 2540/2025 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’università ha appellato la sentenza del TAR Lazio n. 8058 del 22 aprile 2024, che aveva respinto il ricorso e i motivi aggiunti contro i successivi dinieghi di accreditamento del corso L-2 in Biotecnologie, proposto in modalità prevalentemente a distanza. Con il primo motivo ha dedotto l’incompetenza del direttore generale, sostenendo che il diniego dovesse essere adottato con decreto ministeriale; la violazione dell’allegato 3 al d.m. n. 989/2019, che non vieterebbe alle università telematiche di istituire il corso in tale modalità; nonché difetto di istruttoria e di motivazione, perché il CUN avrebbe escluso in astratto la modalità a distanza senza esaminare lo specifico ordinamento didattico e la disponibilità di laboratori. L’ateneo ha dedotto di aver previsto 50 CFU di attività laboratoriali in presenza su 180 complessivi, mantenendo oltre due terzi delle attività formative a distanza, e ha contestato l’assenza di criteri per giudicare insufficiente tale articolazione. Ha inoltre sostenuto che i dinieghi riproducessero una preclusione generale già contenuta nel d.m. n. 1171/2019, poi ritirato. Con il secondo motivo ha censurato il parere negativo del CRUL per violazione dell’art. 3, comma 3, d.P.R. n. 25/1998, difetto di motivazione e erroneità delle due criticità indicate dalla commissione didattica. L’appello riguardava i dinieghi successivi al giudizio definito con la sentenza del TAR n. 4560/2021, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 3351/2023.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, riformato la sentenza del TAR e accolto il ricorso e i motivi aggiunti, annullando gli atti impugnati. È risultata assorbente la censura sostanziale di insufficienza della motivazione e di mancato esame concreto del progetto: i pareri del CUN si limitavano ad affermare un’incompatibilità astratta tra il corso L-2 e la modalità prevalentemente a distanza, senza spiegare perché le attività pratiche e di tirocinio richieste dagli obiettivi formativi non potessero essere assicurate con laboratori in presenza. La disciplina richiede che oltre due terzi dei 180 CFU siano erogati telematicamente; l’ateneo aveva previsto 50 CFU di attività laboratoriali e il giudice ha rilevato che occorreva valutarne l’adeguatezza in concreto, anziché introdurre un divieto generale non previsto dalla normativa. Ha inoltre osservato che l’incompatibilità assoluta era stata prevista dal d.m. n. 1171/2019, poi ritirato, e che non risultavano norme di legge o sovranazionali che imponessero per la classe L-2 ulteriori obiettivi formativi ostativi, considerata la prevista frequenza in presenza di laboratori ad alta specializzazione. Il CUN e poi il Ministro dovranno rideterminarsi sull’istanza conformandosi ai principi della sentenza. Le censure di incompetenza e quelle specificamente rivolte al parere del CRUL non sono state esaminate autonomamente, essendo assorbite dalla fondatezza delle censure sostanziali. L’amministrazione è stata condannata alle spese del doppio grado.

Norme richiamate

• allegato 3 d.m. 25 ottobre 2019, n. 989

  I pareri del Cun presupposti ai provvedimenti innanzi indicati, al pari di quelli precedenti, non danno alcun conto delle motivazioni per le quali il corso in “Biotecnologie” rientrerebbe nell’ipotesi prevista dal sopra citato allegato 3 al decreto ministeriale del 25 ottobre 2019, n. 989, volta ad ammettere con le sole modalità in presenza di cui alle più volte citate lettere a) e b) i corsi di studio afferenti a classi che prevedono, per il perseguimento di specifici obiettivi formativi, particolari attività pratiche e di tirocinio, disciplinate da disposizioni di legge o dell’Unione europea, ovvero che prevedano la frequenza di laboratori ad alta specializzazione.

  L’allegato 3 non consente di presumere in via generale che la classe L-2 sia incompatibile con la modalità prevalentemente a distanza: il diniego deve spiegare in concreto perché il corso ricada tra quelli riservati alle modalità in presenza o mista.

• art. 3, comma 10, d.m. n. 270/2004

  Anzi, l’allegato 3 al suddetto decreto ministeriale prevede la possibilità, per le università telematiche, di istituire non solo i corsi di tipologia c) e d) ma anche quelli di cui alla tipologia b), sulla base di specifiche convenzioni con le università non telematiche italiane che prevedano il rilascio del titolo congiunto ai sensi dell'art. 3, comma 10, del decreto ministeriale n. 270 del 2004.

  La disciplina contempla per le università telematiche anche l’istituzione di corsi in modalità mista mediante convenzioni con università non telematiche che prevedano il rilascio di un titolo congiunto.

• allegato A, lett. d), d.m. n. 6/2019

  L’appellante infatti lamenta che non si sia provveduto ad un esame specifico del corso di studio, specie quanto al possesso dei requisiti strutturali (che il decreto ministeriale n. 6 del 2019, allegato a, lett. d) rimette espressamente alla competenza dell’Anvur) e che non è stata fornita alcuna motivazione sul perché l’Ateneo, sebbene provvisto di laboratori e grandi strumentazioni, non sarebbe in grado di erogare il corso di laurea in “Biotecnologie” in modalità prevalentemente a distanza, garantendo comunque la frequenza di laboratori in presenza.

  I requisiti strutturali sono rimessi alla valutazione dell’ANVUR; il diniego non può sostituire tale verifica con una presunzione astratta e deve confrontarsi con le caratteristiche concrete del corso e delle strutture disponibili.

• allegato 4, sezione A, d.m. 25 marzo 2021, n. 289

  Più precisamente, ai sensi dell’allegato 4 (Linee d’indirizzo sulla programmazione delle Università relativa all’accreditamento di corsi e sedi), sezione A (Corsi di studio convenzionali e a distanza), la modalità «prevalentemente a distanza» non è consentita tra l’altro per i corsi di laurea a numero programmato su base nazionale ai sensi della legge 2 agosto 1999, n. 264 (Norme in materia di accessi ai corsi universitari); ed inoltre, per quanto di specifico interesse nel presente giudizio, per le classi di laurea «che prevedono, per il perseguimento di specifici obiettivi formativi, particolari attività pratiche e di tirocinio, la frequenza di laboratori ad alta specializzazione e disciplinate da disposizioni di legge o dell’Unione Europea».

  La modalità prevalentemente a distanza è esclusa per le classi con specifiche attività pratiche e laboratori ad alta specializzazione solo nei termini indicati dalla disciplina; nel caso concreto non è stata dimostrata una preclusione normativa applicabile alla classe L-2.

• art. 8, comma 2, d.m. 25 marzo 2021, n. 289

  Sul punto si fa rinvio all’apposito decreto, su proposta dell’Anvur, previsto dall’art. 8, comma 2, del medesimo decreto del 25 marzo 2021, n. 289, che tuttavia non è stato emanato.

  Il decreto attuativo previsto per individuare le ulteriori classi soggette alla limitazione non era stato emanato; non era quindi possibile fondare su tale previsione una preclusione generale per la classe L-2.

• art. 8, comma 7, d.lgs. 27 gennaio 2012, n. 19

  Con il primo motivo: - è riproposta la censura di incompetenza da cui sarebbe affetto il diniego di accreditamento perché espresso nella forma del provvedimento direttoriale anziché del decreto ministeriale, previsto dall’art. 8, comma 7, del decreto legislativo 27 gennaio 2012, n. 19;

  La norma è richiamata soltanto nell’esposizione della censura di incompetenza; il Collegio non decide autonomamente tale motivo, essendo assorbente l’accoglimento delle censure sostanziali.

Massime di principio

• Il diniego di accreditamento di un corso universitario in modalità prevalentemente a distanza non può fondarsi sulla sola appartenenza a una classe di laurea o su un’astratta incompatibilità della modalità didattica. L’amministrazione deve indicare le ragioni specifiche per cui il progetto concreto non consente di conseguire gli obiettivi formativi e di assicurare le attività pratiche, di tirocinio e laboratoriali richieste.
• Quando la disciplina richiede che oltre due terzi delle attività formative siano svolti a distanza, la valutazione deve confrontarsi con la ripartizione concreta dei crediti e con le attività previste in presenza; l’amministrazione non può introdurre un divieto generale non ricavabile dalle fonti normative applicabili.
• Un diniego non può riprodurre una preclusione assoluta contenuta in una disposizione ministeriale ritirata, né attribuire a indirizzi programmatori o a norme attuative non emanate un effetto preclusivo non previsto dal quadro normativo vigente.
• L’eventuale esclusione della modalità prevalentemente a distanza per esigenze di laboratori ad alta specializzazione deve trovare fondamento nella disciplina applicabile e in una valutazione motivata del corso concreto, tenendo conto delle modalità con cui l’ateneo assicura la frequenza in presenza.

Come è indicizzato