Cassazione Civile, Ordinanza n. 20602/2026 del 18/06/2026

Esito

La controversia

La controversia riguarda numerosi avvisi di pagamento emessi dal Comune per COSAP relativo a installazioni pubblicitarie (in particolare gonfaloni) collocate su aree pubbliche. La società destinataria degli avvisi aveva chiesto nei precedenti gradi la declaratoria di nullità degli atti, sostenendo: prescrizione o decadenza del credito; insussistenza o illegittimità della pretesa per mancanza di un formale atto concessorio/autorizzatorio o per mancata previa determinazione del canone; rinuncia implicita del Comune al COSAP per inerzia protratta; violazione del legittimo affidamento e dei principi di buona fede e correttezza; nullità degli avvisi per carenza di motivazione e di indicazione sufficiente delle esposizioni; erronea applicazione delle tariffe e delle riduzioni regolamentari; pretesa alternatività tra COSAP e imposta sulla pubblicità; richiesta subordinata di riduzione della tariffa e risarcimento del danno per comportamento dell’ente; contestazione infine della prescrizione applicata, sostenendo il termine quinquennale. La Corte d’appello aveva confermato quasi integralmente la debenza del COSAP. In cassazione la ricorrente ha articolato dodici motivi, incentrati su violazioni di legge e omessi esami di fatti decisivi, ma la Corte ha ritenuto infondati i motivi sostanziali e inammissibili alcuni motivi per difetto di specificità.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha confermato il principio secondo cui il COSAP sorge per il solo fatto dell’occupazione del suolo pubblico, anche se abusiva o in assenza di formale autorizzazione/concessione, sicché il mancato rilascio del titolo o il ritardo nella quantificazione non escludono la debenza del canone. Ha escluso che l’inerzia del Comune integri rinuncia o generi un affidamento giuridicamente tutelabile sulla non debenza, salvo il maturare della prescrizione. Ha anche ribadito che COSAP e imposta sulla pubblicità hanno presupposti e natura diversi, quindi non sono alternativi. Ha dichiarato inammissibili, per difetto di specificità e per novità della questione, i motivi quarto, quinto, settimo, ottavo, nono, decimo e undicesimo; infondati il primo, secondo, terzo, sesto e dodicesimo. La società ricorrente è stata condannata alle spese e al pagamento dell’ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 63 D.Lgs. n. 446/1997

  Il COSAP è dovuto in ragione dell'occupazione speciale del suolo pubblico; il canone si determina secondo il regolamento comunale ed è esigibile anche in caso di occupazione di fatto o abusiva, senza necessità di un formale atto concessorio ai fini del sorgere dell'obbligazione.

• art. 2946 c.c.

  Il credito per COSAP è stato ritenuto soggetto al termine ordinario decennale e non al termine quinquennale invocato dalla ricorrente.

• art. 2948 c.c.

  La Corte ha escluso l'applicabilità, al COSAP, sia del n. 3 sia del n. 4 dell'art. 2948 c.c., perché il canone non è assimilabile a un canone di locazione né a prestazioni periodiche derivanti da un unico rapporto giuridico.

• art. 2697 c.c.

  Le censure fondate sull'onere della prova sono state respinte anche per difetto di specificità e per mancata rituale localizzazione dei fatti processuali dedotti.

• art. 1175 c.c.

  Invocato dalla ricorrente per buona fede e correttezza; la Corte ha escluso che l'inerzia dell'ente integri, di per sé, violazione idonea a escludere la debenza del canone.

• art. 97 Cost.

  Richiamato in relazione a buon andamento, motivazione e parità di trattamento; la Corte ha però dichiarato inammissibili le doglianze per difetto di specificità o perché nuove.

• L. n. 241/1990, art. 2, comma 3

  Richiamato dalla ricorrente in tema di conclusione dei procedimenti amministrativi entro termini certi; la censura non è stata accolta.

• L. n. 241/1990, art. 21-nonies

  Invocato dalla ricorrente a sostegno del legittimo affidamento; la Corte ha escluso che l'inerzia del Comune fosse idonea a fondare una tutela del genere.

• D.Lgs. n. 507/1993, art. 9

  Richiamato per sostenere l'alternatività tra imposta sulla pubblicità e canone; la Corte ha negato tale assimilazione rispetto al COSAP.

• Regolamento COSAP

  Il canone va calcolato secondo il tariffario regolamentare vigente; la sua mancata quantificazione contestuale all'autorizzazione non ne impedisce la successiva esazione.

• Regolamento sulla Pubblicità

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere l'alternatività o i limiti tariffari; la Corte ha escluso che esso elida il distinto obbligo COSAP.

• art. 366 c.p.c.

  I motivi fondati sul richiamo generico a deduzioni di merito sono stati dichiarati inammissibili per difetto di specificità e di localizzazione degli atti.

• art. 360, n. 5, c.p.c.

  Per il vizio di omesso esame è necessaria l'indicazione del fatto storico, del dato da cui risulta, del come e quando sia stato discusso e della sua decisività; requisiti non rispettati.

• art. 183 c.p.c.

  Richiamato dalla ricorrente per contestare la tempestività di documenti prodotti dal Comune; la censura non ha impedito il rigetto del motivo.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115/2002

  Applicato per dichiarare la sussistenza dei presupposti per l'ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

Massime di principio

• Il COSAP sorge per il solo fatto dell'occupazione speciale del suolo pubblico: ai fini dell'obbligazione di pagamento è irrilevante che l'occupazione sia assistita da titolo formale, purché l'uso particolare del bene pubblico sia accertato.
• La mancata immediata quantificazione o richiesta del canone da parte dell'ente non equivale di per sé a rinuncia al credito né rende il canone inesigibile; l'inerzia può rilevare solo se conduce alla prescrizione.
• La rinuncia a un credito della pubblica amministrazione non si presume da comportamenti concludenti incompatibili solo in via interpretativa, richiedendo un atto inequivoco e, per l'ente pubblico, comunque una forma idonea.
• Il legittimo affidamento del privato non tutela l'aspettativa di non dover pagare un canone dovuto per legge o regolamento se l'ente non ha posto in essere un comportamento illecito o inequivocamente abdicativo.
• COSAP e imposta sulla pubblicità hanno natura e presupposti differenti: il primo remunera l'occupazione del suolo pubblico, la seconda colpisce la diffusione del messaggio pubblicitario; l'uno non si sostituisce all'altra.
• La prescrizione del COSAP non è quella quinquennale prevista per canoni di locazione o prestazioni periodiche analoghe, perché il canone non deriva da un unico rapporto locativo né costituisce corrispettivo di godimento in senso proprio.
• Nel ricorso per cassazione, le censure che richiamano fatti o deduzioni di merito devono indicare con precisione gli atti processuali, il fatto storico e la sua decisività; in difetto, sono inammissibili.
• Il vizio di omesso esame ex art. 360, n. 5, c.p.c. richiede rigorosa specificazione del fatto storico omesso e della sua discussione processuale; non basta un generico richiamo a questioni trattate nei gradi di merito.

Come è indicizzato