Sentenza n. 14940/2026 - Roma, Sezione 3B

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, le intese e l’accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019, la circolare ministeriale del 26 febbraio 2020 e i provvedimenti regionali con cui sono stati individuati gli importi di payback dovuti per gli anni 2015-2018. Ha dedotto, in sintesi: l’illegittimità costituzionale della disciplina legislativa del payback per violazione degli artt. 3, 23, 41, 42, 53, 97 e 117 Cost., anche in relazione all’art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU e agli artt. 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea; violazione dei principi di legalità, riserva di legge, ragionevolezza, proporzionalità, imparzialità, buon andamento e legittimo affidamento; violazione dei principi eurounitari in materia di neutralità dell’IVA e di evidenza pubblica; illegittima fissazione retroattiva dei tetti di spesa; alterazione dell’equilibrio economico delle gare e dei contratti di fornitura; violazione della disciplina sui contratti pubblici e della buona fede; erroneità dei calcoli, disparità di trattamento, difetto di istruttoria e difetto di motivazione. Quanto agli atti regionali, la società ha contestato anche la determinazione delle quote individuali e dei relativi importi di ripiano.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso nella parte relativa agli atti statali, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024 e i propri precedenti conformi. Ha ritenuto che il payback costituisca un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, diretto alla razionalizzazione della spesa sanitaria, e che la disciplina legislativa contenga gli elementi essenziali dell’obbligazione, rispettando la riserva di legge. Ha escluso la retroattività lesiva dell’affidamento, poiché il meccanismo del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano era conoscibile già dal 2015, prima delle gare, mentre gli atti del 2019 e del 2022 hanno reso operative procedure già previste dalla legge. Ha inoltre escluso che il payback alteri le gare o i contratti pubblici, operando esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori senza modificare quantità e prezzi delle forniture. Per gli atti regionali applicativi, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: le Regioni svolgono attività vincolata, tecnica e meramente ricognitivo-contabile, consistente nell’individuazione delle imprese e nel calcolo dell’importo dovuto sulla base di parametri legislativi e ministeriali. Ne deriva un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo patrimoniale, la cui cognizione spetta al giudice ordinario. È stata dichiarata la translatio iudicii ai sensi dell’art. 11 c.p.a., con possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  commi 1, lett. b), 8, 9 e 9-bis

  La disciplina legislativa del payback individua il tetto di spesa, i soggetti obbligati, le percentuali di ripiano e la procedura per la determinazione degli importi; gli atti statali certificano il superamento del tetto e gli atti regionali applicano contabilmente tali parametri.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011

  Costituisce, insieme all’art. 9-ter d.l. 78/2015, la base normativa del sistema di contenimento della spesa sanitaria e dei tetti per i dispositivi medici.

• art. 1, comma 131, lett. b), l. 228/2012

  Richiamato quale disposizione legislativa posta a fondamento del meccanismo contestato.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito in legge

  Ha istituito un fondo che ha ridotto significativamente la somma dovuta dalle imprese fornitrici, concorrendo alla proporzionalità complessiva del meccanismo.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia sulla quale il giudice amministrativo ha declinato la giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha escluso che la controversia sugli atti regionali rientrasse nella giurisdizione esclusiva amministrativa, trattandosi di rapporto obbligatorio patrimoniale a valle dell’esercizio del potere.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha ritenuto rispettata la riserva di legge, poiché la disciplina individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri generali di determinazione.

• art. 41 Cost.

  Il meccanismo del payback è stato ritenuto compatibile con la libertà di iniziativa economica in quanto misura ragionevole e proporzionata rispetto alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU

  Non è stata ravvisata una lesione del diritto di proprietà o dell’affidamento economico, poiché l’obbligo di ripiano era conoscibile sin dal 2015.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 è compatibile con i principi costituzionali di ragionevolezza, proporzionalità e libertà d’impresa quando persegue la razionalizzazione della spesa sanitaria e l’obbligo di ripiano era conoscibile dalle imprese prima della partecipazione alle gare.
• La fissazione successiva dei tetti di spesa regionali non integra, di per sé, una retroattività lesiva dell’affidamento se la disciplina legislativa già vigente aveva reso conoscibili il tetto nazionale, l’obbligo di ripiano e i criteri essenziali di partecipazione delle imprese allo sforamento.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente rispetto alle procedure di gara e ai contratti di fornitura, incidendo sulla situazione patrimoniale complessiva dell’impresa senza modificare quantità della prestazione, prezzo contrattuale o risultato della gara.
• Quando le Regioni, nell’attuazione del payback, si limitano a verificare dati contabili, individuare le imprese e calcolare matematicamente le quote sulla base di parametri già fissati dalla legge e dagli atti statali, la loro attività è vincolata e non costituisce esercizio di potere autoritativo.
• Le controversie relative alla correttezza del calcolo dell’importo di payback richiesto con gli atti regionali applicativi hanno natura patrimoniale e riguardano un diritto soggettivo dell’impresa, sicché appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.
• La qualificazione formale dell’atto regionale come “provvedimento” o l’indicazione della sua impugnabilità davanti al giudice amministrativo non incidono sul riparto di giurisdizione, che deve essere determinato in base alla natura effettiva del rapporto e al petitum sostanziale.

Come è indicizzato