Sentenza n. 6131/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR Campania n. 4287/2025, che aveva respinto il ricorso contro la delibera comunale. Con il primo motivo ha dedotto violazione e falsa applicazione della legge regionale n. 16/2004 e del regolamento regionale n. 5/2011, sostenendo che la nuova disciplina imponesse, per interventi prima assentibili mediante permesso di costruire diretto, il ricorso a un permesso di costruire convenzionato e costituisse quindi una variante allo strumento urbanistico, da approvare mediante il procedimento previsto per le varianti. Ha inoltre sostenuto l’inapplicabilità dell’art. 31-bis della legge regionale n. 16/2004, poiché riferito ai Comuni dotati di PUC, mentre nel caso concreto era vigente il PRG. Con il secondo motivo ha dedotto violazione dell’art. 28-bis del d.P.R. n. 380/2001, contestando il richiamo al permesso di costruire convenzionato e l’applicazione della procedura prevista dalla delibera a istanze precedentemente assoggettate all’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha esaminato congiuntamente i motivi e ha respinto l’appello. Ha ritenuto che la delibera non modificasse la zonizzazione, le facoltà edificatorie o la possibilità di ottenere un titolo edilizio diretto, ma disciplinasse esclusivamente le modalità di realizzazione privata delle attrezzature di interesse pubblico e l’effettivo utilizzo pubblico degli standard urbanistici nella zona F1. La convenzione, accompagnata da atto di asservimento o regolamento d’uso, serve a garantire la funzione pubblica delle infrastrutture, la loro gestione, la fruizione da parte dei cittadini e i poteri comunali di controllo e vigilanza; tali condizioni erano già implicitamente connesse alla destinazione urbanistica a standard e attrezzature di interesse pubblico. Pertanto, la disciplina non costituisce variante alle norme tecniche di attuazione e non richiedeva il procedimento previsto dal regolamento regionale n. 5/2011 per le varianti. Il riferimento al permesso di costruire convenzionato ex art. 28-bis del d.P.R. n. 380/2001 è stato qualificato come espressione sui generis, da interpretare in base alla funzione concreta della disciplina e non al nomen iuris utilizzato. La convenzione non è diretta a soddisfare esigenze di urbanizzazione proprie di un’area soggetta a piano attuativo, ma ad assicurare la dotazione e la fruizione pubblica degli standard. Il richiamo dell’art. 31-bis della legge regionale n. 16/2004 è stato ritenuto inconferente, perché tale disposizione non era richiamata dalla delibera impugnata; in ogni caso, essa rappresenta lo sviluppo legislativo di una possibilità già ricavabile dalla disciplina delle zone F1. Il Comune non si è costituito, sicché il Collegio ha dichiarato nulla sulle spese del grado.

Norme richiamate

• art. 28-bis d.P.R. 380/2001

  Il richiamo al permesso di costruire convenzionato deve essere valutato in relazione alla funzione concreta della disciplina comunale e non determina, nel caso esaminato, l’applicazione di una disciplina propria di un piano attuativo né la trasformazione della regolamentazione in variante urbanistica.

• art. 31-bis l.r. 16/2004

  Sugli immobili destinati ad attrezzature pubbliche e d'interesse pubblico, i proprietari o i soggetti aventi diritti reali, previa convenzione con il Comune da approvarsi in Giunta comunale, possono realizzare gli interventi a propria cura e spese, adeguandosi alle prescrizioni del Piano.

  La disposizione è stata ritenuta inconferente rispetto alla delibera impugnata, che non la richiamava; secondo il giudice, la possibilità di imporre strumenti convenzionali per assicurare la fruizione pubblica degli standard era comunque già implicita nella disciplina delle zone F1.

• d.m. 1444/1968

  Gli standard urbanistici esprimono la misura degli spazi pubblici da garantire in rapporto agli insediamenti e costituiscono esercizio del potere di pianificazione urbanistica, caratterizzato da ampia discrezionalità.

• art. 3, comma 2, l. 241/1990

  Gli atti generali sono sottratti all’obbligo di motivazione previsto per i provvedimenti amministrativi individuali, ferma la valutazione della motivazione concretamente contenuta nella delibera.

• regolamento regionale Campania n. 5/2011

  Il procedimento previsto per l’adozione delle varianti urbanistiche non è necessario quando la disciplina comunale non modifica la pianificazione vigente, ma si limita ad attuare una destinazione già impressa all’area.

Massime di principio

• Una disciplina comunale che, senza modificare zonizzazione, indici o facoltà edificatorie, regoli le modalità di realizzazione privata e di fruizione pubblica delle attrezzature previste in una zona urbanistica destinata a standard e servizi di interesse pubblico costituisce attuazione della pianificazione vigente e non variante urbanistica.
• La previsione di una convenzione, di un atto di asservimento o di un regolamento d’uso per garantire l’uso pubblico delle attrezzature realizzate da privati può costituire una condizione già implicitamente derivante dalla destinazione urbanistica dell’area a standard e attrezzature di interesse pubblico.
• La natura di un atto amministrativo deve essere individuata in base al suo contenuto effettivo, alla funzione concretamente perseguita e al potere esercitato, non in base al nomen iuris attribuito dall’amministrazione.
• Il richiamo al permesso di costruire convenzionato non comporta necessariamente l’applicazione della disciplina tipica dei piani attuativi quando la convenzione sia diretta non a soddisfare esigenze di urbanizzazione dell’area, ma ad assicurare la destinazione e la fruizione pubblica degli standard urbanistici.
• La disciplina regionale sul procedimento di variante urbanistica non trova applicazione quando l’atto comunale si limita a specificare modalità attuative coerenti con una destinazione urbanistica già vigente, senza introdurre modifiche sostanziali alla pianificazione.

Come è indicizzato