Sentenza n. 179/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego del nulla osta previsto dall'art. 1, comma 1077, della legge n. 178/2020, contestando l'applicazione dei requisiti tecnico-organizzativi individuati dalla determinazione direttoriale ADM prot. n. 426358/RU del 15 novembre 2021. I primi due motivi deducevano l'illegittimità costituzionale e unionale dell'art. 25, comma 6-ter, d.lgs. n. 504/1995 e della determinazione direttoriale, per asserita violazione della riserva di legge, della separazione dei poteri, della libertà di iniziativa economica e della concorrenza, nonché per contrasto con la direttiva servizi e con orientamenti della Commissione europea. La ricorrente sosteneva inoltre che l'ADM avesse esercitato un potere regolamentare eccedente le proprie competenze. Con il terzo motivo ha dedotto violazione e falsa applicazione dell'art. 1, comma 1077, della legge n. 178/2020 e delle disposizioni attuative, difetto di motivazione ed eccesso di potere, sostenendo che l'amministrazione avesse oltrepassato i limiti della verifica sull'affidabilità economica e sui requisiti tecnico-organizzativi. Il diniego era fondato sull'assenza o insufficienza di una sede legale operativa e presidiata, di un idoneo titolo pubblico registrato per la disponibilità del deposito, di personale qualificato e di esperienza nel settore, di adeguata solidità economica, patrimoniale e finanziaria, di motivazioni economiche dell'iniziativa e di un sistema interno di selezione dei fornitori e dei cessionari intermedi. L'amministrazione ha inoltre eccepito l'incompetenza territoriale del TAR Milano in favore della sezione staccata di Brescia, eccezione proposta soltanto con memoria conclusiva.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente dichiarato tardiva l'eccezione di incompetenza territoriale, poiché proposta dalla parte resistente soltanto con memoria conclusiva e non al momento della costituzione né entro il termine previsto dall'art. 47, comma 2, c.p.a. Nel merito ha respinto il ricorso. Ha ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 25, comma 6-ter, d.lgs. n. 504/1995, rilevando che la norma primaria individua sufficientemente i criteri, i limiti e gli ambiti dell'intervento dell'ADM, circoscritti ai requisiti tecnico-organizzativi minimi relativi alla capacità dei serbatoi, ai servizi strumentali dell'impianto e al conto economico previsionale. La determinazione direttoriale è stata qualificata come atto amministrativo generale, non regolamentare, volto a tradurre in prescrizioni operative elementi istruttori e indicatori di rischio fiscale, nell'esercizio di una potestà tecnica specificamente delegata e coerente con le competenze di vigilanza dell'ADM. Il giudice ha escluso anche il contrasto con il diritto dell'Unione, osservando che le disposizioni richiamate dalla ricorrente riguardano fattispecie diverse e che gli Stati conservano competenza nella definizione delle misure di controllo e di contrasto alle frodi nel settore delle accise. Quanto al terzo motivo, il TAR ha ritenuto legittima la verifica preventiva dell'affidabilità economica e tecnico-organizzativa del soggetto subentrante, caratterizzata da valutazione complessiva e indiziaria, necessaria per impedire l'ingresso nel settore di operatori potenzialmente inaffidabili. Le circostanze poste a fondamento del diniego risultavano specifiche, oggettive e non contestate sul piano storico dalla ricorrente. In particolare, la sede legale e le utenze non erano ancora operative, mancava un idoneo titolo formale di disponibilità del deposito, non risultavano assunti personale qualificato ed esperienza gestionale, né erano adeguatamente comprovate la solidità patrimoniale, la sostenibilità del piano industriale, le motivazioni economiche dell'iniziativa e il sistema di selezione dei fornitori. Tali elementi giustificavano il giudizio negativo sull'affidabilità economica, fiscale e professionale. Il ricorso è stato quindi respinto, con condanna della società al pagamento di 2.000 euro di spese di lite.

Norme richiamate

• art. 25, comma 6-ter, d.lgs. n. 504/1995

  La disposizione individua i requisiti tecnico-organizzativi minimi per l'attività dei depositi commerciali di benzina e gasolio per carburazione e delega all'ADM la specificazione dei relativi profili operativi, entro limiti sufficientemente determinati.

• art. 67, comma 1, d.lgs. n. 504/1995

  Riconosce all'ADM il potere di impartire disposizioni specifiche in attuazione dei criteri generali nell'ambito della vigilanza finanziaria sui prodotti energetici.

• art. 1, comma 1077, legge n. 178/2020

  Subordina la validità e l'efficacia del trasferimento della titolarità o della gestione di depositi di oli minerali al nulla osta dell'ADM, previo accertamento dell'affidabilità economica e dei requisiti soggettivi del subentrante.

• art. 9, comma 1, determinazione ADM prot. n. 426358/RU del 15 novembre 2021

  I requisiti tecnico-organizzativi specifici della presente determinazione trovano applicazione anche per i procedimenti non ancora definiti alla data della pubblicazione della stessa.

  I requisiti specificati dalla determinazione si applicano anche ai procedimenti non ancora definiti alla data della sua pubblicazione.

• art. 47, comma 2, c.p.a.

  L'eccezione di incompetenza relativa al riparto tra TAR e sezioni staccate deve essere proposta tempestivamente dalla parte diversa dal ricorrente, a pena di tardività.

• art. 46, comma 1, c.p.a.

  Il termine per la costituzione dell'amministrazione rileva ai fini del computo del termine entro il quale deve essere proposta l'eccezione di incompetenza.

• art. 23 Cost.

  La riserva relativa di legge in materia tributaria consente l'intervento di atti amministrativi tecnici e attuativi quando la legge abbia previamente definito gli elementi essenziali e i limiti della disciplina.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica può essere limitata per esigenze di utilità sociale, tra cui il contrasto alle frodi e la tutela degli interessi erariali nel settore dei carburanti.

• direttiva 2008/118/CE

  Armonizza taluni profili del regime delle accise senza impedire agli Stati membri di adottare misure nazionali di controllo e contrasto alle frodi.

Massime di principio

• Quando la legge individua i criteri, gli ambiti e i limiti essenziali di una disciplina tecnica, il rinvio a un'autorità amministrativa specializzata per la specificazione di requisiti operativi non viola la riserva relativa di legge, purché l'autorità resti entro la cornice legislativa.
• Una determinazione dell'autorità fiscale che si limita a tradurre in prescrizioni operative e indicatori di rischio elementi tecnici già ricavabili dalla disciplina primaria costituisce atto amministrativo generale e non regolamento, se non introduce precetti normativi innovativi e astratti.
• Il nulla osta al trasferimento della gestione di un deposito commerciale di prodotti energetici può essere subordinato a una valutazione complessiva, tecnica e indiziaria dell'affidabilità economica, fiscale e professionale del soggetto subentrante, non essendo sufficiente una verifica limitata a requisiti rigidamente predeterminati.
• La sede legale operativa, il titolo giuridico idoneo alla disponibilità del deposito, il personale qualificato, la solidità patrimoniale, la sostenibilità del piano industriale e l'organizzazione dei rapporti con fornitori e intermediari possono costituire, unitariamente considerati, legittimi indicatori dell'affidabilità richiesta per l'accesso al mercato dei depositi commerciali di carburanti.
• L'eccezione di incompetenza relativa al riparto tra un TAR e una sua sezione staccata deve essere proposta dalla parte resistente al momento della costituzione e comunque entro il termine previsto dall'art. 47, comma 2, c.p.a.; la sua deduzione con la memoria conclusiva è tardiva.

Come è indicizzato