Parere n. 1487/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Impugnazione della destinazione agricola nel PUC di Somma Vesuviana

Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto dal proprietario di un fondo sito nel Comune di Somma Vesuviana contro la deliberazione consiliare n. 88 del 29 dicembre 2023, con cui sono stati approvati il Piano urbanistico comunale, la VAS e la Sintesi non tecnica. La contestazione concerne la conferma della destinazione agricola del fondo, classificato in Z.T.O. E4 – Aree agricole di particolare rilevanza agronomica.

Premesse fattuali e procedimento di pianificazione

Il fondo era già classificato in zona agricola E dal PRG del 1983. Sul terreno insistevano manufatti realizzati senza titolo, destinatari di ordinanze di sospensione dei lavori e demolizione, nonché di un successivo ordine di demolizione del 2022. L’istanza di condono presentata ai sensi dell’art. 32 della legge n. 326/2003 era stata respinta nel 2022, anche per la localizzazione in zona agricola e in area sottoposta a vincolo paesaggistico ai sensi del d.lgs. n. 42/2004.

Il nuovo PUC era stato adottato nel 2022, pubblicato e sottoposto alla presentazione di 318 osservazioni, esaminate dall’amministrazione. Il piano era stato quindi trasmesso alla Città metropolitana di Napoli per la verifica di coerenza con le strategie sovracomunali del PTC. La Città metropolitana aveva reso una dichiarazione di coerenza subordinata al superamento di rilievi, senza ingerirsi nelle scelte comunali di zonizzazione.

Motivi del ricorso

Il ricorrente ha dedotto un unico motivo, articolato in:

• difetto di istruttoria;
• difetto di motivazione;
• irragionevolezza e manifesta irrazionalità;
• disparità rispetto ai fondi limitrofi.

Secondo il ricorrente, il proprio fondo sarebbe stato trasformato in un’“isola” agricola circondata da aree produttive e avrebbe dovuto ricevere una diversa destinazione urbanistica.

Integrazione istruttoria

Con parere interlocutorio del 16 ottobre 2025, la Sezione ha disposto l’acquisizione di una relazione del Comune sulle ragioni della differenziazione urbanistica del fondo rispetto alle aree circostanti. Il Comune ha chiarito che il terreno è inserito in un comparto agricolo di più ampia consistenza, caratterizzato da frutteti, oliveti e vigneti, e che la classificazione E4 mira a preservare la particolare rilevanza agronomica dell’area.

Il Comune ha inoltre evidenziato la contiguità con la Masseria Di Sarno, classificata E6 – Le Masserie, quale nucleo rurale di interesse storico-testimoniale. Ha richiamato anche la presenza degli abusi edilizi, delle ordinanze di demolizione e del diniego di condono, censiti nel quadro conoscitivo del PUC.

Principi sul sindacato delle scelte urbanistiche

La Sezione ha ribadito che la pianificazione urbanistica non consiste nella mera distribuzione delle potenzialità edificatorie connesse alla proprietà privata. Essa costituisce un intervento dell’ente esponenziale sul territorio, volto a perseguire uno sviluppo complessivo e armonico, tenendo conto delle esigenze edificatorie, ambientali, paesaggistiche, sanitarie ed economico-sociali della comunità.

Le scelte di piano costituiscono esercizio di discrezionalità tecnica e sono sindacabili soltanto per vizi macroscopici, quali palese illogicità, irragionevolezza o travisamento. Il sindacato è estrinseco e non consente di verificare se la scelta urbanistica sia semplicemente più o meno condivisibile nel merito.

Motivazione della destinazione urbanistica

In occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale, l’amministrazione non deve normalmente motivare in modo puntuale la destinazione di ogni singola particella. È sufficiente che le ragioni della scelta risultino dai criteri generali del piano, dalla relazione di accompagnamento, dalle NTA e dalla coerenza complessiva dell’impianto pianificatorio.

Una motivazione rafforzata è necessaria soltanto in presenza di circostanze particolari, come il superamento degli standard urbanistici, una convenzione di lottizzazione o un accordo equivalente, un giudicato favorevole sul diniego di un titolo edilizio oppure la trasformazione in zona agricola di un’area limitata interclusa da fondi legittimamente edificati.

Valutazione della collocazione del fondo

La Sezione ha escluso che il lotto costituisca un’isola agricola isolata. Dalla cartografia e dalle controdeduzioni comunali risulta che esso è inserito in un comparto agricolo più ampio, insieme ad altri terreni classificati E4. Le aree produttive D1 e D2 sono collocate in posizione distinta, lungo gli assi viari principali, secondo le direttive del PTC.

La vicinanza della Masseria Di Sarno rafforza la coerenza della destinazione agricola, poiché il piano mira a conservare i nuclei rurali storici e il paesaggio agrario circostante, evitando nuove destinazioni produttive incompatibili con la continuità e la leggibilità storica del territorio.

La conferma della destinazione agricola non costituisce inoltre una reformatio in peius, poiché il fondo era già classificato come agricolo dal PRG previgente. La destinazione agricola può essere giustificata anche da obiettivi di tutela del territorio, contenimento dell’edificazione e limitazione del consumo di suolo, senza che sia indispensabile dimostrare una funzione agricola produttiva immediata.

Assenza di affidamento qualificato

Il ricorrente non disponeva di un affidamento qualificato alla trasformazione edificatoria o produttiva del fondo. Mancavano titoli edilizi legittimi, convenzioni di lottizzazione, accordi con il Comune o giudicati favorevoli.

La presenza di manufatti abusivi, delle ordinanze di demolizione, del diniego di condono e del vincolo paesaggistico deponeva, al contrario, per la consapevolezza della non conformità urbanistica delle opere. La mera aspettativa a una destinazione più favorevole o alla conservazione di una determinata destinazione urbanistica non è sufficiente a limitare la discrezionalità pianificatoria comunale.

Adeguatezza dell’istruttoria

La Sezione ha ritenuto adeguata l’istruttoria svolta dal Comune. Il PUC era corredato da un articolato quadro conoscitivo, comprendente la pianificazione sovraordinata e comunale, le risorse, i vincoli, le proprietà pubbliche, le infrastrutture, l’articolazione funzionale del territorio e la ricognizione delle ordinanze di demolizione.

Il Comune aveva quindi considerato la situazione del fondo, la presenza dei manufatti abusivi, i vincoli paesaggistici, l’inserimento nel comparto agricolo e le dinamiche insediative e produttive dell’area. Non sono emerse carenze istruttorie tali da compromettere la legittimità del PUC.

Conclusione

La Sezione ha ritenuto infondato l’unico motivo di ricorso, non ravvisando manifesta illogicità, irragionevolezza, difetto di motivazione, difetto di istruttoria o lesione di un affidamento qualificato. L’istanza cautelare è stata assorbita e il parere è stato reso per il rigetto del ricorso straordinario.