Sentenza n. 5173/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L'appellante ha impugnato la sentenza del TAR deducendo, anzitutto, che il ricorso di primo grado non avrebbe dovuto essere dichiarato irricevibile per tardività, perché l'ordinanza di demolizione non indicava l'autorità cui ricorrere né il termine per l'impugnazione ai sensi dell'art. 3, comma 4, della l. n. 241/1990 e perché, per un cittadino non esperto, l'atto non sarebbe stato percepibile come immediatamente lesivo. Nel merito ha dedotto il difetto di istruttoria dell'ordinanza demolitoria, sostenendo che i manufatti sarebbero stati realizzati negli anni Cinquanta da un ente pubblico, anteriormente al 31 agosto 1967, quando non sarebbe stato richiesto il titolo edilizio. Ha inoltre riproposto le censure contro gli atti successivi, deducendo la violazione dell'art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001 e dell'art. 3 l. n. 689/1981, per asserita necessità dell'imputabilità dolosa o colposa dell'inottemperanza; la violazione delle garanzie partecipative per mancata comunicazione di avvio del procedimento relativo alla determinazione dei costi e alla scelta dell'impresa; difetto di motivazione e istruttoria e sproporzione nella quantificazione delle spese di demolizione; illegittimità dell'invito rivolto a un solo operatore economico; sviamento e disparità di trattamento, per avere il Comune perseguito i fabbricati dell'appellante nonostante la presenza di altri asseriti abusi sul territorio.

La decisione

L'appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha confermato l'irricevibilità per tardività della parte del ricorso diretta contro l'ordinanza di demolizione, notificata il 6 settembre 2022 e impugnata solo dopo la notifica, il 30 gennaio 2024, degli atti esecutivi. Il termine di sessanta giorni previsto dagli artt. 29 e 41 c.p.a. era quindi ampiamente decorso. La mancata indicazione dell'autorità cui ricorrere e del termine d'impugnazione costituisce una mera irregolarità formale e non determina né l'invalidità dell'atto né l'automatica rimessione in termini; quest'ultima è possibile solo in presenza di una concreta e giustificata incertezza sugli strumenti di tutela, non ravvisabile in un'ordinanza che ingiungeva chiaramente la demolizione entro un termine determinato e avvertiva delle conseguenze dell'inottemperanza. Le censure sull'epoca di realizzazione dei manufatti e sulla legittimità dell'ordine demolitorio non potevano più essere esaminate, perché riferite a un atto ormai consolidato. Il Collegio ha poi respinto le censure contro l'esecuzione d'ufficio. La demolizione sostitutiva è un potere vincolato e ripristinatorio, che non richiede l'accertamento del dolo o della colpa dell'inottemperanza e non è soggetta alla disciplina generale delle sanzioni amministrative pecuniarie di cui alla l. n. 689/1981. La mancata comunicazione di avvio del procedimento per la scelta dell'impresa e la regolazione dei rapporti contrattuali non ha portata invalidante nei confronti della proprietaria, poiché tali attività producono effetti immediati nei confronti del Comune e dell'operatore economico, mentre il pregiudizio per la destinataria deriva dall'inottemperanza a un ordine demolitorio ormai definitivo. La contestazione dei costi è rimasta assertiva: la documentazione tecnica e il computo metrico estimativo non sono stati confutati con specifiche contestazioni tecniche o con una valutazione specialistica alternativa. La scelta di invitare un solo operatore è stata ritenuta riconducibile alla facoltà prevista dall'art. 50, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 36/2023; inoltre, l'interesse a contestare le modalità comparative di scelta del contraente spetta principalmente agli operatori economici del settore, non al soggetto destinatario dell'intervento sostitutivo. Lo sviamento non è stato provato: l'esecuzione dell'ordine nei confronti degli immobili dell'appellante non dimostra finalità estranee a quelle tipiche di repressione dell'abuso, né l'eventuale presenza di altri abusi rende illegittima l'azione riferita agli immobili oggetto del giudizio. L'appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 4.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• artt. 29 e 41 c.p.a.

  termine decadenziale di sessanta giorni

  L'impugnazione dell'ordinanza di demolizione deve essere proposta entro sessanta giorni dalla notificazione o dalla piena conoscenza dell'atto lesivo.

• art. 3, comma 4, l. n. 241/1990

  L'omessa indicazione dell'autorità cui ricorrere e del termine d'impugnazione costituisce una mera irregolarità formale: non comporta l'illegittimità dell'atto né l'automatica rimessione in termini, che richiede una concreta e giustificata incertezza sugli strumenti di tutela.

• art. 35, comma 1, lett. a), c.p.a.

  La tardiva impugnazione dell'ordinanza di demolizione comporta l'irricevibilità del ricorso limitatamente a tale atto.

• art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001

  La demolizione d'ufficio conseguente all'inottemperanza all'ordine demolitorio costituisce esercizio di un potere vincolato e ripristinatorio e prescinde dall'accertamento del dolo o della colpa dell'inottemperanza.

• art. 3 l. n. 689/1981

  La disciplina generale dell'imputabilità delle sanzioni amministrative non si applica alla demolizione d'ufficio, avente natura ripristinatoria.

• art. 50, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 36/2023

  L'amministrazione può avvalersi della facoltà prevista dalla norma per l'affidamento dei lavori di demolizione; il soggetto destinatario dell'intervento sostitutivo non è, in via ordinaria, il titolare dell'interesse qualificato a contestare le modalità comparative di scelta del contraente.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  In appello possono essere riproposti i motivi non esaminati dal giudice di primo grado.

Massime di principio

• L'omessa indicazione, nel provvedimento amministrativo, dell'autorità cui ricorrere e del termine d'impugnazione costituisce una mera irregolarità formale: non determina l'invalidità dell'atto né impedisce il decorso del termine decadenziale, salvo che nel caso concreto abbia prodotto una effettiva e giustificata incertezza sugli strumenti di tutela tale da rendere scusabile l'errore del destinatario.
• Un'ordinanza di demolizione che ingiunge chiaramente il ripristino entro un termine determinato e avverte dell'esecuzione sostitutiva in caso di inottemperanza è immediatamente lesiva; la successiva esecuzione d'ufficio non riapre il termine per contestare la legittimità dell'ordine demolitorio ormai consolidato.
• La demolizione d'ufficio conseguente all'inottemperanza a un ordine di demolizione costituisce esercizio di potere vincolato e ripristinatorio e non richiede l'accertamento del dolo o della colpa del destinatario; la disciplina generale delle sanzioni amministrative pecuniarie non è applicabile.
• La mancata comunicazione di avvio del procedimento relativo alla scelta dell'impresa incaricata della demolizione e alla regolazione dei rapporti contrattuali non invalida gli atti nei confronti del destinatario dell'ordine, quando tali attività producano effetti immediati nei rapporti tra amministrazione e operatore economico e il pregiudizio del destinatario derivi dall'inottemperanza a un ordine ormai definitivo.
• La contestazione della quantificazione dei costi di demolizione richiede l'indicazione specifica degli errori tecnici del computo metrico o la produzione di una valutazione specialistica alternativa; doglianze meramente assertive non sono sufficienti a dimostrare illogicità, irrazionalità o difetto di istruttoria.
• La mera circostanza che l'amministrazione abbia perseguito un abuso edilizio mentre altri abusi non sarebbero stati repressi non dimostra sviamento: occorre un supporto istruttorio concreto, idoneo a provare che il potere sia stato esercitato per finalità estranee a quelle tipiche.

Come è indicizzato