Sentenza n. 6530/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro il diniego del GSE dell’8 settembre 2021, relativo all’istanza di riesame della decadenza disposta nel 2014, e aveva dichiarato inammissibili i motivi aggiunti contro la nota dell’11 ottobre 2023. La società deduceva, anzitutto, che la nota del 2023 non fosse meramente confermativa, poiché l’istanza avrebbe contenuto elementi nuovi: precedenti sentenze, una diversa ricostruzione dei dati energetici e la quantificazione in 1.982 dei certificati asseritamente spettanti, rispetto ai 1.984 recuperati. Deduceva inoltre che l’art. 56, comma 8, del d.l. n. 76/2020 fosse applicabile anche alla decadenza limitata a singole annualità, che il GSE fosse tenuto a un nuovo riesame secondo i presupposti dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990 e che il diniego fosse viziato per difetto di istruttoria e motivazione, violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, buona fede e legittimo affidamento. Sosteneva che le difformità derivassero da meri errori di calcolo, non da dichiarazioni consapevolmente false, che non avessero inciso sui requisiti CAR, che il vantaggio indebito fosse limitato a due certificati e che il recupero integrale dei 1.984 titoli fosse sproporzionato. Invocava anche la salvaguardia delle rendicontazioni già approvate prevista dall’art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. n. 28/2011, nonché la decurtazione prevista dal comma 3. Il GSE chiedeva il rigetto, richiamando il giudicato formatosi sulla precedente sentenza del Consiglio di Stato, che aveva accertato la non veridicità della rappresentazione dei dati e l’irrilevanza dell’elemento soggettivo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR, compensando le spese del grado. Il primo motivo è stato respinto: la nota del GSE dell’11 ottobre 2023 è un atto meramente confermativo, privo di autonoma lesività, perché si limita a richiamare il precedente diniego senza nuova istruttoria, nuova ponderazione degli interessi o ricalcolo dei titoli. Gli elementi dedotti dalla società non erano effettivamente nuovi: la quantificazione dei 1.982 titoli si fondava sui medesimi dati già esaminati e le sentenze richiamate non imponevano la riapertura del procedimento. In assenza di una specifica previsione legislativa, il privato non può ottenere indefinitamente il riesame reiterando istanze già respinte; nella specie, l’unico riesame doveroso era quello eccezionale previsto dall’art. 56, comma 8, d.l. n. 76/2020, già definito con il diniego del 2021. Il secondo motivo è stato ritenuto fondato quanto all’applicabilità dell’art. 56, comma 8: la norma riguarda i progetti definiti con provvedimenti di decadenza dagli incentivi senza distinguere tra decadenza dell’intero periodo e decadenza riferita a singole annualità. Il provvedimento del 2014, avendo annullato la qualifica CAR e i benefici per gli anni 2009-2012, costituiva decadenza per quelle quattro annualità, anche se gli incentivi erano rimasti accessibili per gli anni successivi. Tuttavia, tale rilievo non ha comportato l’annullamento del diniego, poiché esso era sorretto da un’autonoma motivazione: il GSE aveva comunque applicato la disciplina sopravvenuta e aveva respinto l’istanza dopo la comparazione degli interessi. Il terzo motivo è stato respinto. Il diniego aveva individuato la rappresentazione non veritiera delle grandezze energetiche, l’assenza di un affidamento tutelabile, l’interesse pubblico al corretto impiego delle risorse collettive, il rischio di indebita locupletazione e la limitazione della decadenza alle sole annualità interessate. La motivazione è stata quindi ritenuta concreta e sufficiente, anche se formulata con espressioni analoghe a quelle utilizzate in altri procedimenti. Non potevano essere rimesse in discussione la qualificazione delle difformità come dichiarazione non veritiera, né le questioni relative agli errori di calcolo, al soccorso istruttorio o al procedimento di controllo del 2014, perché coperte dal giudicato. La permanenza astratta dei requisiti tecnici CAR non consentiva di conservare benefici annuali ottenuti sulla base di dati non corrispondenti alla realtà. Il recupero non doveva essere limitato ai soli due certificati asseritamente eccedenti: l’art. 11, comma 3, d.m. 5 settembre 2011 impone l’annullamento del beneficio per tutti gli anni sulle cui produzioni la difformità abbia inciso. La natura ripristinatoria e non sanzionatoria della misura esclude la rilevanza della colpa, ma non riduce l’indebito al solo scostamento aritmetico. I commi 3-bis e 3-ter dell’art. 42 d.lgs. n. 28/2011 non erano applicabili, poiché la salvezza delle rendicontazioni presuppone l’assenza di documenti o dichiarazioni non veritieri, esclusa dal giudicato; inoltre, tali disposizioni riguardano il distinto regime dei certificati bianchi disciplinato dall’art. 29. La decurtazione introdotta dall’art. 42, comma 3, secondo periodo, è disposizione innovativa applicabile alle violazioni accertate dopo il 1° gennaio 2018 e non al provvedimento del 2014, oltre a non rientrare nell’oggetto del riesame ex art. 56, comma 8. Il legittimo affidamento era escluso dalla non veritiera rappresentazione dei fatti. La questione del termine previsto dall’art. 21-nonies, comma 1, non era stata ritualmente devoluta in appello; in ogni caso, il limite temporale fisso opera solo per provvedimenti successivi alla novella e non rende illegittime le decadenze anteriori. Il provvedimento del 2014 sarebbe comunque riconducibile all’ipotesi dell’art. 21-nonies, comma 2-bis, e risultava adottato entro un termine ragionevole, a meno di sei mesi dall’accertamento delle difformità.

Norme richiamate

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. n. 76/2020, convertito dalla l. n. 120/2020

  progetti «definiti con provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi»

  La disciplina transitoria impone il riesame dei provvedimenti di decadenza dagli incentivi oggetto di giudizi pendenti, senza distinguere tra decadenza riferita all’intero periodo di incentivazione e decadenza limitata a singole annualità.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  I presupposti dell’autotutela, resi applicabili al riesame dall’art. 56, commi 7 e 8, comprendono la ponderazione dell’interesse pubblico e privato; il termine fisso opera per i provvedimenti successivi alla novella, mentre per le fattispecie fondate su rappresentazioni non veritiere rileva il termine ragionevole previsto dal comma 2-bis.

• art. 11, comma 3, d.m. 5 settembre 2011

  annulli il beneficio economico «per tutti gli anni sulle cui produzioni la difformità ha avuto effetti»

  In caso di difformità tra dati dichiarati e situazione reale, la decadenza investe l’intero beneficio relativo alle annualità sulle cui produzioni la difformità ha inciso, non soltanto la differenza aritmetica tra titoli riconosciuti e titoli ricalcolati.

• art. 42, d.lgs. n. 28/2011

  I commi 3-bis e 3-ter salvaguardano le rendicontazioni già approvate solo quando le difformità non derivino da documenti non veritieri o dichiarazioni false o mendaci. La decurtazione prevista dal comma 3, secondo periodo, è innovativa e non si applica a violazioni accertate con provvedimento del 2014.

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  È inammissibile l’impugnazione di un atto meramente confermativo privo di autonoma lesività.

• art. 64 c.p.a.

  Il giudicato formatosi sull’accertamento dei fatti impedisce di rimettere in discussione nel successivo giudizio la qualificazione delle difformità come rappresentazione non veritiera e le questioni proprie del precedente procedimento di controllo.

Massime di principio

• Il procedimento di riesame previsto dall’art. 56, comma 8, del d.l. n. 76/2020 si applica anche ai provvedimenti di decadenza dagli incentivi riferiti soltanto a singole annualità, senza necessità che la decadenza riguardi l’intero periodo di incentivazione.
• La natura meramente confermativa di un atto successivo ricorre quando l’amministrazione si limita a richiamare la precedente determinazione senza nuova istruttoria, nuova ponderazione degli interessi o nuovi accertamenti; tale atto non è autonomamente impugnabile.
• Fuori dai casi di riesame obbligatorio previsti dalla legge, la reiterazione di istanze fondate sui medesimi fatti non impone all’amministrazione di riaprire il procedimento né genera un nuovo atto lesivo autonomamente impugnabile.
• Nel riesame di una decadenza dagli incentivi, è sufficiente una motivazione che individui la rappresentazione non veritiera dei dati, l’assenza di un affidamento tutelabile, l’interesse pubblico al corretto impiego delle risorse collettive e la circoscrizione della decadenza alle annualità interessate; non è necessaria una nuova ponderazione quando l’istanza non introduce elementi tecnici effettivamente nuovi.
• Quando la difformità tra dati dichiarati e situazione reale ha inciso su determinate annualità, la decadenza riguarda l’intero beneficio relativo a tali annualità e non soltanto la differenza matematica tra titoli riconosciuti e titoli spettanti secondo un successivo ricalcolo. La natura ripristinatoria della misura esclude la necessità dell’elemento soggettivo, ma non impone di limitare il recupero al solo vantaggio aritmeticamente eccedente.

Come è indicizzato