Sentenza n. 4981/2026 - Napoli, Sezione 3

Esito

La controversia

La società, operante dal 2021 nella somministrazione di alimenti e bevande e nell’organizzazione di eventi, nonché titolare di una concessione demaniale marittima, ha impugnato l’ordinanza con cui il Comune ha disposto la sospensione dell’attività per abuso del titolo ai sensi dell’art. 10 TULPS. L’amministrazione ha ritenuto che, nel biennio 2024-2025, la società ricorrente e altra società collegata avessero effettuato ripetuti subingressi e re-subingressi nell’attività in concomitanza con l’avvio di procedimenti sanzionatori, allo scopo di eludere le sospensioni e consentire la prosecuzione dell’attività mediante altro soggetto giuridico. La ricorrente ha dedotto: a) difetto di motivazione, carenza di istruttoria e arbitrarietà, sostenendo che i meri subingressi non dimostrassero alcun abuso del titolo; b) illogicità e contraddittorietà dell’azione amministrativa, poiché il Comune le avrebbe riconosciuto affidabilità nella gestione della concessione demaniale, negandola invece per la somministrazione; c) violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, in relazione alla durata e alla necessità della sospensione. Con memorie non notificate al Comune sono state inoltre formulate ulteriori censure, ritenute nuove o sostanzialmente nuove rispetto al ricorso introduttivo.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha ritenuto adeguatamente motivata e istruita la contestazione di abuso, poiché fondata non su meri subingressi, ma sul loro utilizzo reiterato e temporalmente correlato all’avvio dei procedimenti di sospensione, con effetto di impedire la conclusione dei procedimenti sanzionatori nei confronti del precedente gestore. La mancata indicazione, in sede procedimentale, di ragioni economiche o organizzative idonee a giustificare i ripetuti passaggi aziendali è stata considerata elemento indicativo dell’intento elusivo. Il richiamo per relationem alla comunicazione di avvio del procedimento è stato ritenuto legittimo ai sensi dell’art. 3 l. 241/1990 e non costituente integrazione postuma della motivazione. Il Collegio ha inoltre escluso l’arbitrarietà, richiamando la natura residuale e discrezionale dell’abuso del titolo ex art. 10 TULPS, quale fattispecie atipica fondata su un ragionevole e motivato apprezzamento del pericolo per la sicurezza e l’ordine pubblico. È stata respinta anche la censura di contraddittorietà: la gestione di una concessione demaniale marittima e la somministrazione di alimenti e bevande dipendono da procedimenti diversi e da requisiti di affidabilità non sovrapponibili. La sospensione di 15 giorni è stata giudicata ragionevole e proporzionata, anche perché contenuta rispetto al limite massimo di tre mesi previsto dagli artt. 17-ter e 17-quater TULPS. Le censure nuove proposte nelle memorie non notificate sono state dichiarate inammissibili per violazione del contraddittorio e del termine decadenziale, essendo le memorie destinate alla sola illustrazione di motivi già ritualmente dedotti. La società ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 2.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 10 TULPS (r.d. 773/1931)

  “Le autorizzazioni di polizia possono essere revocate o sospese in qualsiasi momento, nel caso di abuso della persona autorizzata”

  La disposizione costituisce una fattispecie residuale e discrezionale, anche atipica, che consente la sospensione o la revoca del titolo quando sussista una situazione concreta e oggettiva di abuso o di pericolo di abuso, purché l’amministrazione motivi adeguatamente sugli elementi sintomatici e sugli effetti per la sicurezza e l’ordine pubblico.

• art. 17-ter TULPS (r.d. 773/1931)

  Richiamato quale parametro della disciplina della sospensione dell’attività; il periodo di sospensione non può eccedere tre mesi.

• art. 17-quater TULPS (r.d. 773/1931)

  Richiamato insieme all’art. 10 TULPS quale disciplina applicabile alla sospensione temporanea conseguente all’abuso del titolo; il limite massimo della sospensione è indicato in tre mesi.

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  Riguardano la comunicazione di avvio del procedimento, attraverso la quale l’amministrazione ha rappresentato alla società gli elementi posti a fondamento della contestazione.

• art. 3 l. 241/1990

  Ammette la motivazione per relationem, anche mediante richiamo ad atti istruttori o pareri, purché il percorso motivazionale risulti conoscibile e adeguato.

• art. 10 l. 241/1990

  Rileva per la presentazione delle memorie e delle controdeduzioni nel procedimento; la società le ha presentate, ma non ha fornito una giustificazione economica o organizzativa convincente dei ripetuti subingressi.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Richiamato quale fondamento dell’oscuramento delle generalità e dei dati identificativi della parte.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato, insieme all’art. 52 d.lgs. 196/2003, a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata mediante oscuramento dei dati identificativi.

Massime di principio

• L’abuso del titolo ai sensi dell’art. 10 TULPS costituisce una fattispecie residuale e discrezionale, idonea a fondare la sospensione o la revoca di un’autorizzazione di polizia anche in assenza di una specifica violazione tipizzata, purché l’amministrazione accerti e motivi l’esistenza di una situazione concreta e oggettiva di abuso o di pericolo di abuso rilevante per la sicurezza e l’ordine pubblico.
• La reiterazione di subingressi o trasferimenti dell’attività, effettuati in stretta correlazione temporale con l’avvio di procedimenti sanzionatori e idonei a impedirne la conclusione, può integrare un uso strumentale ed elusivo del titolo autorizzativo e giustificare la sospensione ex art. 10 TULPS.
• La motivazione per relationem è legittima quando il provvedimento richiama atti istruttori o procedimentali dai quali risultino conoscibili gli elementi di fatto e le ragioni della decisione; il richiamo non costituisce integrazione postuma se il contenuto motivazionale essenziale era già desumibile dagli atti richiamati.
• La diversa valutazione dell’affidabilità del gestore in procedimenti amministrativi distinti non determina, di per sé, contraddittorietà dell’azione amministrativa quando i procedimenti riguardano attività diverse e sono subordinati a requisiti di affidabilità non sovrapponibili.
• Nel processo amministrativo, le censure nuove o sostanzialmente nuove introdotte con una memoria non notificata alla controparte sono inammissibili, perché la memoria può illustrare i motivi già dedotti ma non ampliare il thema decidendum né eludere il termine decadenziale e il contraddittorio.
• La sospensione dell’attività ex art. 10 TULPS deve rispettare ragionevolezza e proporzionalità; una durata contenuta, significativamente inferiore al limite massimo previsto dalla disciplina applicabile, può essere ritenuta adeguata rispetto alla finalità di tutela della sicurezza pubblica.

Come è indicizzato