Sentenza n. 6887/2026 - Roma, Sezione 1Q

Esito

La controversia

La ricorrente aveva ottenuto il riconoscimento della qualifica di cogenerazione ad alto rendimento e certificati bianchi per gli anni 2014, 2015 e 2016. A seguito di controlli e sopralluogo, il GSE aveva rideterminato in diminuzione gli incentivi, ritenendo: a) che i flussi di calore provenienti dagli impianti FCC e VPS2, utilizzati per preriscaldare l’acqua destinata ai generatori di vapore dell’unità di cogenerazione, dovessero essere inclusi nei confini dell’unità e contabilizzati nell’energia di alimentazione F, senza poter essere considerati calore utile HCHP; b) che il vapore utilizzato per riscaldare sei edifici mediante scambiatori vapore/acqua e circuiti chiusi dovesse essere calcolato secondo la differenza tra temperatura di mandata e di ritorno dell’acqua, e non mediante il criterio convenzionale dell’entalpia dell’acqua a 15 °C, in assenza di adeguata strumentazione di misura; c) che la conseguente quantificazione della riduzione degli incentivi fosse corretta. La ricorrente ha dedotto violazione della legge n. 241/1990, del d.lgs. n. 20/2007, dei decreti ministeriali 4 agosto 2011 e 5 settembre 2011 e delle Linee guida CAR, nonché travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, irragionevolezza, ingiustizia manifesta e difetto di motivazione. Ha inoltre impugnato la richiesta di restituzione di euro 910.168,58, deducendone l’illegittimità derivata, e ha contestato l’applicabilità retroattiva dell’art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020. Infine, ha impugnato il rigetto dell’istanza di riesame, sostenendo che la disciplina sopravvenuta dovesse applicarsi anche alla rimodulazione degli incentivi, lamentando violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, degli artt. 46 e 47 d.P.R. 445/2000, difetto di motivazione e istruttoria, mancata applicazione della decurtazione tra il 10% e il 50% e omissione del preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990.

La decisione

Il TAR ha ritenuto ammissibile l’esame del ricorso principale e del primo ricorso per motivi aggiunti, chiarendo che l’istanza di riesame prevista dall’art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020 avvia un procedimento autonomo e non elimina l’interesse all’annullamento dei precedenti atti. Nel merito, ha respinto le censure tecniche sulla rimodulazione. I flussi di calore degli impianti FCC e VPS2 sono stati correttamente considerati interni ai confini dell’unità di cogenerazione e rilevanti ai fini del calcolo dell’energia di alimentazione F, poiché preriscaldano l’acqua successivamente trasformata in vapore nei generatori dell’impianto; tali flussi, essendo prodotti dal combustibile degli impianti esterni, non costituiscono né calore cogenerato né calore utile contabilizzabile in HCHP. Il criterio convenzionale dell’entalpia delle condense a 15 °C non è applicabile quando il calore è fornito, in via indiretta, sotto forma di acqua calda mediante circuito chiuso: in tal caso occorre misurare portata e temperature di mandata e ritorno. Poiché mancava idonea strumentazione, il GSE ha legittimamente escluso l’intera quota di energia interessata. Il TAR ha inoltre riconosciuto l’ampia discrezionalità tecnica del GSE, sindacabile solo in presenza di errori macroscopici, irragionevolezza o illogicità, non riscontrati nel caso concreto. È stata respinta anche la censura di difetto di motivazione e istruttoria, poiché il GSE aveva indicato la formula normativa, la metodologia e i passaggi del calcolo, oltre ad avere svolto sopralluogo e contraddittorio procedimentale. Il secondo ricorso per motivi aggiunti, relativo alla pretesa applicazione retroattiva dell’art. 56 d.l. 76/2020, è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, in ragione della successiva presentazione dell’istanza di riesame; il TAR ha comunque escluso l’efficacia retroattiva della novella in applicazione del principio tempus regit actum. Il terzo ricorso per motivi aggiunti è stato respinto: il meccanismo eccezionale di riesame e sanatoria previsto dall’art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020 riguarda esclusivamente i provvedimenti di decadenza dagli incentivi e non le mere rideterminazioni o riduzioni dell’incentivo. La disposizione, eccezionale, non è suscettibile di interpretazione analogica o estensiva. La validità autonoma di tale ragione di diniego ha assorbito le ulteriori censure. Non era dovuto il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990, trattandosi di istanza di riesame. Il ricorso introduttivo e tutti i ricorsi per motivi aggiunti sono stati quindi rigettati, con compensazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 11, comma 2, d.m. 5 settembre 2011

  Costituisce la base del potere del GSE di svolgere controlli mediante verifica e sopralluogo sulle unità di cogenerazione incentivate.

• art. 4 d.m. 5 settembre 2011

  Le unità di cogenerazione [...] hanno diritto, per ciascun anno solare in cui soddisfano i requisiti di CAR, al rilascio di certificati bianchi, in numero commisurato al risparmio di energia primaria realizzato nell'anno in questione, se positivo, calcolato come segue…

  La disposizione contiene la formula normativa per il calcolo dei certificati bianchi e legittima la quantificazione della rimodulazione effettuata dal GSE.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Nel caso in cui le violazioni riscontrate nell'ambito dei controlli di cui ai commi 1 e 2 siano rilevanti ai fini dell'erogazione degli incentivi, il Gse in presenza dei presupposti di cui all'articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate...

  Come modificato dall’art. 56 d.l. 76/2020, disciplina i poteri del GSE in caso di violazioni rilevanti e, secondo il TAR, la novella non si applica retroattivamente ai provvedimenti anteriori alla sua entrata in vigore.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito in l. 120/2020

  Tali disposizioni si applicano anche ai progetti di efficienza energetica oggetto di procedimenti amministrativi di annullamento d'ufficio in corso e, su richiesta dell'interessato, a quelli definiti con provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi, oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti nonché di quelli non definiti con sentenza passata in giudicato...

  Introduce una procedura eccezionale di riesame e sanatoria riferita ai provvedimenti di decadenza dagli incentivi, non alle mere rideterminazioni o riduzioni degli incentivi; la disciplina non ha efficacia retroattiva sui provvedimenti già adottati.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  È richiamato dall’art. 56 d.l. 76/2020 quale parametro per l’esercizio del potere nei casi considerati dalla novella; non fonda l’applicazione retroattiva della disciplina sopravvenuta ai provvedimenti di controllo già adottati.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non è dovuto nel procedimento avviato da un’istanza di riesame.

• paragrafi 2.1.4, 2.2.2, 2.3, 2.3.1, 2.3.2.2 e 2.3.3 delle Linee guida CAR

  Il calore inviato all’impianto di degassaggio [...] non costituisce calore utile in quanto facente parte dei consumi interni dell’impianto.

  I flussi termici che preriscaldano l’acqua destinata ai generatori di vapore rientrano nei confini dell’unità di cogenerazione e rilevano nel calcolo dell’energia di alimentazione, ma non costituiscono calore utile; per il calore fornito mediante acqua calda in circuito chiuso occorre misurare portata e temperature di mandata e ritorno.

Massime di principio

• La disciplina introdotta dall’art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020 costituisce un procedimento eccezionale di riesame e sanatoria applicabile ai provvedimenti di decadenza dagli incentivi, ma non alle mere rideterminazioni o riduzioni dell’incentivo; in ragione della sua natura eccezionale, non è suscettibile di interpretazione analogica o estensiva.
• Le modifiche introdotte dall’art. 56 d.l. 76/2020 all’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011 non hanno efficacia retroattiva e si applicano, secondo il principio tempus regit actum, ai provvedimenti adottati dopo l’entrata in vigore della novella, ferma la possibilità di un autonomo procedimento di riesame nei casi espressamente previsti dalla legge.
• Nel calcolo degli incentivi per la cogenerazione, i flussi di calore provenienti da impianti esterni che preriscaldano l’acqua successivamente trasformata in vapore nei generatori dell’unità di cogenerazione rientrano nei confini dell’unità e devono essere considerati nell’energia di alimentazione, ma non costituiscono né calore cogenerato né calore utile contabilizzabile.
• Quando il calore utile è fornito mediante acqua calda in un sistema a circuito chiuso, il criterio convenzionale dell’entalpia delle condense riferito all’acqua a 15 °C non è applicabile; occorre misurare la portata e le temperature di mandata e ritorno. In assenza di idonea strumentazione, il GSE può escludere dal calcolo la quota di energia non misurabile.
• Le valutazioni tecniche del GSE in materia di requisiti e quantificazione degli incentivi sono sindacabili dal giudice amministrativo solo in presenza di errori macroscopici, travisamento, irragionevolezza o illogicità manifeste; il giudice non può sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione quando questa sia adeguatamente istruita e motivata.
• La presentazione di un’istanza di riesame ai sensi dell’art. 56 d.l. 76/2020 avvia un procedimento autonomo e, di per sé, non elimina l’interesse a impugnare il precedente provvedimento di controllo o decadenza; il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 non è dovuto per il procedimento instaurato da un’istanza di riesame.

Come è indicizzato