Sentenza n. 2353/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la deliberazione del Consiglio di Amministrazione e il decreto del Direttore Generale con cui l’Università ha revocato la procedura di project financing finalizzata alla riqualificazione sismica ed energetica e alla gestione e manutenzione degli immobili universitari. Ha dedotto, tra l’altro, difetto di motivazione e di istruttoria, travisamento delle circostanze finanziarie, contraddittorietà rispetto alle precedenti deliberazioni con cui l’Ateneo aveva confermato l’interesse pubblico dell’operazione, illegittimità del richiamo a sopravvenute criticità finanziarie, al nuovo indirizzo politico, al fondo di finanziamento ordinario, ai costi standard, a possibili future coperture finanziarie e alla pendenza di ricorsi giurisdizionali. Ha inoltre lamentato la violazione dei principi di risultato, proporzionalità, buona fede e correttezza, nonché l’omessa comparazione tra interesse pubblico e posizione qualificata del promotore. In subordine ha chiesto il risarcimento del danno per responsabilità precontrattuale e l’indennizzo previsto dall’art. 21-quinquies l. 241/1990, contestando la clausola del disciplinare che escludeva pretese risarcitorie o di rimborso in caso di revoca o mancata aggiudicazione. L’Università ha eccepito la tardività del ricorso, la carenza di interesse e, nel merito, la legittimità della revoca per la sopravvenuta insostenibilità finanziaria e la nuova valutazione dell’interesse pubblico. Il TAR ha preliminarmente ritenuto tempestivo il ricorso, poiché i vizi della motivazione per relationem erano stati conosciuti solo a seguito dell’accesso tempestivamente richiesto. Ha ammesso l’intervento ad opponendum dell’operatore economico titolare di un contratto in parte sovrapponibile al progetto revocato.

La decisione

Il TAR ha respinto la domanda di annullamento, ritenendo legittima la revoca. Ha considerato adeguatamente dimostrati, anche alla luce dell’istruttoria disposta in corso di causa, i presupposti della nuova valutazione dell’interesse pubblico: riduzione di finanziamenti ministeriali, recupero di somme già anticipate, disavanzo superiore a 3,8 milioni di euro, insufficiente copertura rispetto al programma annuale degli investimenti, possibile ricorso alle riserve patrimoniali, incidenza dei costi standard e del costo del personale sulla sostenibilità finanziaria dell’Ateneo. Il giudice ha affermato che l’art. 21-quinquies l. 241/1990 consente il ritiro anche per una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, riconoscendo all’amministrazione un ampio jus poenitendi, purché esercitato ragionevolmente. Ha ritenuto legittima, in linea generale, la clausola che esclude pretese risarcitorie o di rimborso per la revoca anticipata del project financing, ma ha distinto tale ipotesi dal caso in cui, dopo la scelta del promotore e l’indizione della gara, si sia formato un affidamento giuridicamente qualificato. Ha quindi accolto la domanda di indennizzo ex art. 21-quinquies, limitatamente al danno emergente provato e causalmente collegato alla procedura, comprendente i costi di predisposizione della proposta e del progetto, gli onorari dei consulenti, studi, indagini, rilievi e costi di predisposizione dell’offerta. Ha respinto invece la domanda risarcitoria per responsabilità precontrattuale, non essendo state allegate né provate concrete occasioni contrattuali alternative perdute, cioè uno specifico interesse negativo. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  nuova valutazione dell’interesse pubblico originario

  La revoca può essere disposta anche quando l’amministrazione rivaluti discrezionalmente come non più opportuno il modo originario di perseguire l’interesse pubblico, purché la decisione sia ragionevole e adeguatamente motivata.

• art. 21-quinquies, comma 1-bis, l. 241/1990

  Quando la revoca incide su rapporti negoziali, l’indennizzo è parametrato al danno emergente e deve tenere conto della conoscenza o conoscibilità della contrarietà dell’atto all’interesse pubblico e dell’eventuale concorso del privato.

• art. 193, comma 12, d.lgs. 36/2023

  Il diritto del promotore al pagamento delle spese di predisposizione della proposta quando non risulti aggiudicatario e non eserciti la prelazione riguarda una fattispecie diversa dalla revoca della procedura prima dell’aggiudicazione.

• art. 46, comma 2, c.p.a.

  L’amministrazione deve depositare, oltre al provvedimento impugnato, gli atti e i documenti in base ai quali esso è stato emanato, quelli richiamati e quelli utili al giudizio.

• art. 65, comma 3, c.p.a.

  In caso di mancato deposito degli atti amministrativi, il giudice può ordinarne l’esibizione.

• art. 63, comma 1, c.p.a.

  Il giudice può disporre chiarimenti e informazioni utili a comprendere le ragioni della decisione amministrativa.

• art. 120 c.p.a.

  Nel rito relativo alle procedure di affidamento, la tempestività dell’impugnazione va valutata considerando che la piena conoscenza dei vizi emersi soltanto dall’accesso può decorrere dall’ostensione, se l’accesso è stato tempestivamente richiesto.

• art. 2 d.lgs. 36/2023

  Il principio di buona fede e affidamento rileva nei rapporti tra amministrazione e operatore economico, ma non impedisce la revoca legittima quando non siano provati i presupposti della responsabilità precontrattuale.

• art. 5 d.lgs. 36/2023

  Il principio di comportamento secondo buona fede costituisce parametro per valutare la responsabilità dell’amministrazione nella gestione della procedura.

Massime di principio

• La revoca amministrativa può essere legittimamente fondata anche su una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, senza che sia necessariamente intervenuto un mutamento della realtà materiale, purché la rivalutazione discrezionale sia ragionevole, coerente e sorretta da un’adeguata motivazione.
• Nel project financing, la posizione del promotore è inizialmente una mera aspettativa; dopo la scelta del promotore e l’indizione della gara, essa si trasforma però in un’aspettativa giuridicamente qualificata, ulteriormente rafforzata quando il promotore sia l’unico partecipante.
• Una clausola del disciplinare che esclude pretese risarcitorie o di rimborso può essere coerente con la revoca anticipata di una procedura di project financing prima della formazione di una posizione giuridica consolidata, ma non può autorizzare una revoca arbitraria né escludere ogni conseguenza patrimoniale quando l’amministrazione abbia leso un affidamento qualificato mediante una condotta contraria ai principi dell’azione amministrativa.
• In caso di revoca legittima intervenuta dopo la scelta del promotore e l’indizione della gara, l’indennizzo ex art. 21-quinquies l. 241/1990 può essere riconosciuto anche prima dell’aggiudicazione, limitatamente al danno emergente provato e causalmente collegato alla procedura, comprendente i costi di progettazione, consulenza, studi, indagini e predisposizione dell’offerta.
• La responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione richiede la prova di un affidamento incolpevole leso da una condotta contraria a buona fede e, quanto all’interesse negativo, anche la concreta perdita di ulteriori occasioni contrattuali; non è risarcibile il profitto che sarebbe derivato dal contratto di project financing non concluso.
• Quando la motivazione del provvedimento è resa per relationem e i vizi dedotti dipendono dalla conoscenza degli atti richiamati, l’accesso tempestivamente richiesto può impedire la decorrenza del termine di impugnazione fino all’ostensione, poiché al privato non può essere imposto un ricorso al buio.

Come è indicizzato