Sentenza n. 233/2026 - Potenza, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la deliberazione regionale sui criteri di determinazione dei tetti di spesa per l’assistenza specialistica ambulatoriale e gli atti dell’ASM di assegnazione dei budget, deducendo: violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento; violazione della tutela della concorrenza e della libertà di scelta dell’assistito, in ragione del peso preponderante attribuito alla spesa storica; illogicità dell’utilizzo del fabbisogno sanitario soltanto per il 6%; illogicità e difetto di motivazione rispetto al fabbisogno della macroarea diagnostica-radiologia e alla diversa distribuzione delle risorse tra le macroaree e tra i distretti della provincia di Matera; illogicità e difetto di motivazione nella limitata incidenza del fattore finalità e nella sua ripartizione tra diagnostica-radiologia e medicina di laboratorio; violazione del legittimo affidamento per la determinazione dei tetti del 2025 nel mese di agosto. Con i motivi aggiunti ha impugnato la determinazione definitiva dell’ASM, deducendo inoltre violazione del diritto di difesa, in relazione alla clausola contrattuale di rinuncia alle impugnazioni dei provvedimenti di determinazione dei tetti, e violazione delle regole di autorizzazione, accreditamento e contrattualizzazione, sostenendo l’illegittima assegnazione di risorse a strutture convenzionate con l’ASP per sedi situate nel territorio dell’ASM. L’ASM ha eccepito l’improcedibilità e l’inammissibilità derivanti dalla sottoscrizione del contratto di adesione contenente la clausola di accettazione e rinuncia, ma il Tribunale ha assorbito tali questioni.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Ha escluso la violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 perché la deliberazione regionale è un atto amministrativo generale, sottratto alla disciplina partecipativa ai sensi dell’art. 13, comma 1, della legge n. 241/1990; quanto agli atti dell’ASM, si tratta di atti vincolati e meramente attuativi della deliberazione regionale, non annullabili per omessa comunicazione di avvio ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della stessa legge, anche considerando l’esigenza di celerità derivante dal termine di quindici giorni assegnato per l’attuazione. Ha ritenuto legittima la scelta regionale di determinare i tetti mediante il peso prevalente, pari al 90%, del consuntivo 2022, integrato dal fabbisogno assistenziale per il 6% e dal fattore finalità o riequilibrio territoriale per il 4%. Tale scelta rientra nell’ampia discrezionalità programmatoria regionale e bilancia contenimento della spesa, equilibrio finanziario del servizio sanitario, adeguatezza delle prestazioni, interessi delle strutture private e buon andamento delle strutture pubbliche. Il criterio della spesa storica non è vietato, soprattutto quando è combinato con altri parametri e utilizzato in un percorso dichiaratamente transitorio verso criteri qualitativi ulteriori. Il fabbisogno utilizzato per la verifica di compatibilità e l’accreditamento ex art. 8-ter del d.lgs. n. 502/1992 è distinto dal fabbisogno rilevante per la programmazione dei tetti e per i LEA, sicché il modello statistico elaborato dal CREA non doveva necessariamente costituire il criterio esclusivo o principale. Il Tribunale ha escluso la violazione della concorrenza e dell’affidamento, rilevando anche che i precedenti invocati dalla ricorrente riguardavano strutture soltanto autorizzate che aspiravano all’accreditamento, mentre la ricorrente era già convenzionata. Quanto ai motivi aggiunti, ha qualificato la determinazione dell’ASM come atto consequenziale e meramente applicativo dei criteri regionali, respingendo le censure derivate. Ha altresì respinto la censura diretta relativa all’assegnazione di risorse a strutture convenzionate con l’ASP, poiché le risorse riguardavano prestazioni erogate nel territorio dell’ASM e miravano a evitare la migrazione sanitaria extraregionale. Sono state assorbite la censura sulla clausola di rinuncia alle impugnazioni e le eccezioni di improcedibilità e inammissibilità connesse alla sottoscrizione del contratto, anche in considerazione del deferimento della questione all’Adunanza Plenaria. Spese compensate e contributo unificato irripetibile, quindi a carico della ricorrente.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  entro e non oltre 15 giorni

  L’omessa comunicazione di avvio non rileva per la deliberazione regionale, in quanto atto generale; per l’atto aziendale attuativo sussisteva anche un’esigenza di celerità.

• art. 13, comma 1, l. 241/1990

  Gli atti amministrativi generali non sono soggetti alle disposizioni sulla partecipazione di cui al Capo III della legge n. 241/1990, inclusa la comunicazione di avvio del procedimento.

• art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990

  L’atto vincolato non è annullabile per omessa comunicazione di avvio quando il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 8-bis d.lgs. 502/1992

  La libertà di scelta dell’assistito e la tutela della concorrenza non impediscono alla Regione di programmare e contingentare le risorse destinate alle strutture private accreditate.

• art. 8-quater d.lgs. 502/1992

  Il fabbisogno rilevante per la determinazione dei tetti di spesa è quello correlato alla programmazione delle prestazioni e ai LEA, distinto dal fabbisogno utilizzato per la verifica di compatibilità delle strutture.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  La disposizione non impone criteri rigidi per la ripartizione del budget regionale tra strutture accreditate e non vieta il ricorso preponderante, se non esclusivo, alla spesa storica combinata con altri parametri.

• art. 8-ter d.lgs. 502/1992

  Il fabbisogno previsto dalla norma è funzionale alla verifica di compatibilità per la realizzazione e l’accreditamento delle strutture, e non coincide necessariamente con quello utilizzabile per assegnare i tetti di spesa.

• art. 15, comma 14, primo periodo, d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Il limite di spesa per l’acquisto di prestazioni dalle strutture private costituisce il quadro finanziario di riferimento per la programmazione regionale dei budget.

• art. 1, comma 233, l. 213/2023

  al fine di concorrere all’ordinata erogazione delle prestazioni assistenziali ricomprese nei Livelli Essenziali di Assistenza; fermo restando l’equilibrio economico e finanziario del Servizio Sanitario Regionale

  L’incremento dei limiti di spesa è subordinato alla salvaguardia dell’equilibrio economico-finanziario del servizio sanitario regionale.

• art. 81 Cost.

  Concorre a fondare l’esigenza di contenimento della spesa e di equilibrio tra entrate e spese nella programmazione sanitaria.

• art. 97 Cost.

  Concorre a fondare l’obbligo di equilibrio dei bilanci pubblici e la sostenibilità finanziaria dell’azione regionale.

• art. 24, comma 1, Cost.

  La questione della compatibilità della clausola contrattuale di rinuncia alle impugnazioni è stata assorbita e non decisa nel merito.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  con la sottoscrizione del contratto la struttura privata accetta espressamente, completamente ed incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa

  La clausola contrattuale di accettazione e rinuncia alle impugnazioni non è stata esaminata, essendo stata assorbita.

Massime di principio

• La determinazione dei tetti di spesa per l’acquisto di prestazioni sanitarie da strutture private accreditate rientra nell’ampia discrezionalità programmatoria regionale e richiede il bilanciamento tra contenimento della spesa e equilibrio finanziario, adeguatezza dei LEA, interessi degli operatori privati e buon andamento delle strutture pubbliche.
• Il criterio della spesa storica non è di per sé illegittimo, soprattutto quando non è utilizzato in via esclusiva, ma è combinato con parametri relativi al fabbisogno assistenziale e al riequilibrio o alla finalità territoriale, nell’ambito di un percorso graduale di evoluzione dei criteri di programmazione.
• Il fabbisogno utilizzato per la verifica di compatibilità alla realizzazione e all’accreditamento delle strutture sanitarie ai sensi dell’art. 8-ter del d.lgs. n. 502/1992 è distinto dal fabbisogno rilevante per la programmazione dei tetti di spesa e per l’erogazione dei LEA ai sensi dell’art. 8-quater; pertanto il primo non deve necessariamente costituire il criterio esclusivo o principale di assegnazione dei budget.
• La deliberazione regionale che determina in via generale i criteri dei tetti di spesa non è soggetta alla comunicazione di avvio del procedimento, ai sensi dell’art. 13, comma 1, della legge n. 241/1990; l’atto aziendale meramente attuativo e vincolato non è annullabile per omessa comunicazione quando il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2.
• Un atto aziendale che si limiti ad applicare i criteri regionali di determinazione dei budget è consequenziale rispetto alla deliberazione regionale: le censure di illegittimità derivata seguono la sorte dell’atto presupposto, mentre le censure proprie dell’atto applicativo devono dimostrare uno specifico vizio della concreta assegnazione.
• L’affidamento delle strutture private accreditate non impedisce la modifica dei criteri di programmazione e non può fondarsi su precedenti determinazioni giudizialmente caducate; la spesa storica può essere utilizzata anche per tutelare la stabilità dei rapporti, purché inserita in un percorso ragionevole e progressivo di adeguamento dell’offerta.

Come è indicizzato