Sentenza n. 1809/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’azienda agricola aveva indicato, ai fini dell’ottenimento di aiuti PAC e di contributi nell’ambito del Programma di sviluppo rurale, superfici costituite da pascoli demaniali concessi dal Comune a un’associazione temporanea di imprese, della quale l’azienda era mandante. Dopo l’erogazione di alcuni anticipi, la mandataria dell’associazione è stata colpita da informazione antimafia interdittiva. Il Comune ha inizialmente dichiarato la risoluzione dei contratti di concessione, ma, a seguito dell’estromissione della mandataria interditta, della nomina di una nuova mandataria e della prestazione di una garanzia per i canoni, ha revocato la risoluzione e ha mantenuto il rapporto concessorio. AGEA, ritenendo invece definitivamente venuto meno il titolo di conduzione delle superfici, ha dichiarato la decadenza dagli aiuti relativi alla domanda unica 2021 e alle misure 10 e 13 del Programma di sviluppo rurale, intimando la restituzione di euro 262.687,30 oltre interessi, e ha iscritto il debito nel Registro nazionale dei debiti. Il TAR ha annullato tali atti. AGEA ha appellato la sentenza deducendo: 1) violazione degli artt. 92 e 94 del d.lgs. 159/2011, sostenendo che la clausola di salvaguardia delle utilità conseguite non si applicasse alle concessioni demaniali e che non sussistesse un interesse pubblico alla prosecuzione del rapporto; 2) violazione dell’art. 95 d.lgs. 159/2011, dell’art. 48, comma 17, d.lgs. 50/2016 e dell’art. 96, comma 6, d.lgs. 36/2023, contestando la possibilità di sostituire la mandataria interditta in un rapporto concessorio avente natura di contratto attivo; 3) violazione dell’art. 67 d.lgs. 159/2011, sostenendo che l’interdittiva avesse prodotto ex lege la decadenza o l’inefficacia delle concessioni e che AGEA potesse disapplicare gli atti del Comune; 4) violazione dell’art. 2, par. 2, del Reg. UE n. 1306/2013 e dell’art. 4 del Reg. UE n. 640/2014, negando la configurabilità della forza maggiore, delle circostanze eccezionali e del legittimo affidamento dell’azienda agricola.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto al terzo motivo, ha escluso che AGEA disponga di un potere di disapplicazione degli atti amministrativi adottati da altre amministrazioni. La responsabilità dell’organismo pagatore per la gestione corretta dei fondi PAC e per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione non costituisce base normativa sufficiente per considerare tamquam non essent i provvedimenti del Comune. Qualora AGEA ravvisi illegittimità negli atti di altre amministrazioni, deve utilizzare i rimedi ordinari: sollecitare l’autotutela, impugnare gli atti ove legittimata o segnalare le irregolarità agli organi competenti. Il giudice ha inoltre valorizzato il fatto che AGEA non avesse dato compiuta esecuzione alle ordinanze istruttorie, non producendo la relazione richiesta sull’origine, natura e regime giuridico dei contributi; tale comportamento ha impedito di verificare l’effettivo fondamento del potere esercitato e ha fornito argomenti di prova sfavorevoli. Quanto al primo motivo, AGEA non può esercitare i poteri previsti dagli artt. 92 e 94 d.lgs. 159/2011 in luogo dell’ente concedente, né prescindere dalla determinazione con cui il Comune ha conservato il rapporto concessorio. AGEA assume il ruolo rilevante ai fini della disciplina antimafia solo nella fase propria del riconoscimento e dell’erogazione dei premi, non può invece ritenere inefficaci nei propri confronti i contratti stipulati dal Comune. Quanto al secondo motivo, non sussistendo il potere di disapplicazione e non essendo AGEA parte del rapporto concessorio, l’Agenzia non è legittimata a contestare le modalità con cui il Comune ha esercitato il proprio potere. La prosecuzione del rapporto trovava comunque un possibile fondamento nel richiamo all’art. 48 d.lgs. 50/2016 contenuto nell’avviso di gara e nei contratti, con conseguente autovincolo del Comune all’applicazione della disciplina richiamata, pur trattandosi di concessione di un bene pubblico. Quanto al quarto motivo, il Collegio ha ritenuto corretta la valutazione del TAR secondo cui, per l’impresa in buona fede, l’interdittiva antimafia sopravvenuta nei confronti di una associata, oltre un anno dopo la costituzione dell’ATI, costituiva circostanza eccezionale, estranea alla ragionevole possibilità di previsione e controllo. AGEA, inoltre, non aveva chiarito l’incidenza concreta della normativa unionale sui poteri esercitati né dimostrato i presupposti per negare gli effetti della determinazione comunale. Le spese sono state poste a carico di AGEA e liquidate in euro 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 92 d.lgs. 159/2011

  «la salvezza del “pagamento delle opere già eseguite e il rimborso del rimanente, nei limiti delle utilità conseguite”»

  La disciplina della clausola di salvaguardia e della prosecuzione del rapporto in presenza di interdittiva antimafia non attribuisce ad AGEA il potere di sostituirsi all’ente concedente nella gestione e nella conservazione del rapporto concessorio.

• art. 94 d.lgs. 159/2011

  AGEA non può invocare la disposizione per ritenere inefficaci nei propri confronti i contratti di concessione né per prescindere dalla determinazione dell’ente concedente che abbia conservato il rapporto.

• art. 95 d.lgs. 159/2011

  La disciplina antimafia richiamata non legittima AGEA a sindacare direttamente le modalità con cui il Comune ha esercitato i propri poteri sul rapporto concessorio.

• art. 67, comma 1, d.lgs. 159/2011

  Il richiamo agli effetti interdittivi della normativa antimafia non fonda un autonomo potere di AGEA di disapplicare gli atti amministrativi del Comune.

• art. 48, comma 17, d.lgs. 50/2016

  «lavori o servizi o forniture ancora da eseguire»

  Nel caso concreto AGEA non è legittimata a contestare l’applicazione della disciplina richiamata nell’avviso e nei contratti, poiché non dispone del potere di disapplicare gli atti del Comune e non è parte del rapporto concessorio.

• art. 96, comma 6, d.lgs. 36/2023

  La disposizione è richiamata tra quelle invocate da AGEA, ma non costituisce fondamento della decisione, che si basa sull’assenza di un potere di disapplicazione in capo all’Agenzia.

• art. 58, par. 1, Reg. UE n. 1306/2013

  «Gli Stati membri adottano [...] ogni altra misura necessaria per garantire l'efficace tutela degli interessi finanziari dell'Unione, in particolare allo scopo di: [...] recuperare i pagamenti indebiti»

  La responsabilità per la corretta gestione e il recupero dei pagamenti PAC non attribuisce ad AGEA un potere generale di disapplicare provvedimenti amministrativi di altre amministrazioni.

• art. 4, comma 1, lett. a, d.lgs. 74/2018

  «All'Agenzia [...] sono attribuiti: a) gli adempimenti connessi con la gestione degli aiuti derivanti dalla politica agricola comune [...] nonché l'autorizzazione, l'esecuzione e la contabilizzazione dei relativi pagamenti»

  La competenza di AGEA riguarda la gestione, autorizzazione, esecuzione e contabilizzazione dei pagamenti PAC, ma non comprende la disapplicazione degli atti amministrativi adottati dal Comune concedente.

• art. 4 Reg. UE n. 640/2014

  La disposizione è richiamata nella controversia in relazione alla forza maggiore e alle circostanze eccezionali; il rigetto dell’appello non dipende dalla definizione astratta del termine per la comunicazione, ma dall’impossibilità di AGEA di sindacare il rapporto concessorio e dalla mancata dimostrazione dei presupposti del potere esercitato.

• art. 5 l. 20 marzo 1865, n. 2248, allegato E

  Il potere di disapplicazione riconosciuto al giudice ordinario non è analogicamente attribuito ad AGEA in assenza di una specifica base normativa.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  La riproposizione dei motivi non esaminati in primo grado è rimasta assorbita dal rigetto dell’appello.

Massime di principio

• La competenza di un organismo pagatore alla gestione, autorizzazione, contabilizzazione e recupero degli aiuti PAC, nonché alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione, non attribuisce di per sé un potere di disapplicare gli atti amministrativi adottati da altre amministrazioni.
• Un’amministrazione può considerare inefficace o non utilizzabile un rapporto amministrativo gestito da altra amministrazione soltanto se tale potere trova uno specifico fondamento normativo; in mancanza, deve sollecitare l’autotutela dell’amministrazione competente, impugnare l’atto ove legittimata o segnalare le irregolarità agli organi competenti.
• L’organismo pagatore non può sostituirsi all’ente concedente nell’esercizio dei poteri derivanti dalla disciplina antimafia sul rapporto concessorio, né può prescindere dalla determinazione dell’ente concedente che abbia mantenuto efficace il rapporto dopo l’estromissione dell’impresa colpita da interdittiva.
• La responsabilità dell’amministrazione per la corretta gestione dei fondi europei non consente di derogare ai principi di legalità, nominatività e tipicità dei poteri amministrativi né alle regole di stabilità ed efficacia degli atti adottati da altre amministrazioni.
• La sopravvenienza, oltre un anno dopo la costituzione di un raggruppamento, di un’interdittiva antimafia nei confronti di una delle imprese associate può costituire, per l’impresa in buona fede, una circostanza eccezionale estranea alla ragionevole possibilità di previsione e controllo, rilevante ai fini della conservazione degli effetti degli aiuti.

Come è indicizzato