Sentenza n. 141/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente aveva impugnato dapprima la delibera consiliare di adozione e poi, con motivi aggiunti, la delibera di approvazione definitiva del nuovo PGT comunale. Contestava la nuova disciplina dell’area di proprietà, già ricompresa in un ambito nel quale era consentita la realizzazione di una media struttura di vendita alimentare e non alimentare di 1.500 mq, e successivamente assoggettata all’ambito “AT-T.6”. Nella versione adottata del piano era esclusa la realizzazione di medie strutture di vendita alimentari; nella versione approvata l’insediamento era ammesso solo previa redazione di uno studio del traffico, mediante software specialistico, volto a verificare la compatibilità con le dotazioni infrastrutturali esistenti e previste. La ricorrente deduceva: violazione della disciplina nazionale ed eurounitaria sulla liberalizzazione delle attività economiche e commerciali, inclusa la direttiva 2006/123/CE e le norme interne di recepimento e liberalizzazione; violazione della libertà di iniziativa economica; irragionevolezza, illogicità, contraddittorietà, sproporzione, carenza di istruttoria e difetto di motivazione. In particolare, sosteneva che la distinzione originaria tra strutture alimentari e non alimentari fosse discriminatoria, che la nuova disciplina contrastasse con interlocuzioni precedenti e con il procedimento di piano attuativo e VAS già avviato, così generando un affidamento qualificato, e che la prescrizione relativa allo studio del traffico fosse generica e rimettesse all’arbitrio del Comune la valutazione di compatibilità. Il Comune eccepiva che, in sede di approvazione, era stata eliminata la distinzione tra MS2 alimentari e non alimentari; che la disciplina perseguiva finalità pubbliche di tutela della viabilità, del sistema infrastrutturale, dei parcheggi e della vivibilità urbana; e che non si trattava di un divieto assoluto, ma di una valutazione caso per caso fondata su dati oggettivi.

La decisione

Il TAR ha esaminato congiuntamente il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, ritenendo applicabile la disciplina del PGT definitivamente approvato, che aveva superato la più restrittiva previsione adottata. Pur rilevando dubbi sull’ammissibilità delle censure per l’assenza di un provvedimento immediatamente lesivo, il Collegio ha deciso il merito e ha respinto integralmente il ricorso. Ha escluso anzitutto ogni discriminazione tra medie strutture alimentari e non alimentari, poiché la versione definitiva del piano aveva eliminato tale distinzione. Ha poi riconosciuto l’ampia discrezionalità dell’amministrazione nelle scelte di pianificazione urbanistica, sindacabili solo in presenza di manifesta illogicità, arbitrarietà o evidente travisamento dei fatti. La prescrizione dello studio del traffico è stata ritenuta legittima perché diretta a verificare, sulla base di dati tecnici e concreti, la sostenibilità dell’intervento rispetto alla viabilità, alle infrastrutture, ai parcheggi e al contesto urbano. Il piano perseguiva interessi pubblici specifici, tra cui il potenziamento della viabilità e dei parcheggi, la realizzazione di connessioni ciclabili e pedonali e la tutela della vivibilità urbana. La prescrizione non è stata ritenuta generica né arbitraria, poiché individuava l’oggetto dello studio e la finalità della verifica, lasciando una valutazione caso per caso anziché introdurre un’esclusione aprioristica. Il TAR ha inoltre escluso la violazione dei principi di liberalizzazione: la libertà di iniziativa economica non attribuisce un diritto incondizionato all’insediamento commerciale, dovendo essere bilanciata con le esigenze di pianificazione urbanistica e con motivi imperativi di interesse generale, purché le limitazioni non siano fondate su mere ragioni economiche e siano proporzionate. Infine, è stata negata la sussistenza di un affidamento qualificato, poiché la ricorrente non disponeva di un permesso di costruire, di una convenzione urbanistica, di un permesso convenzionato o di altro provvedimento equipollente. La precedente destinazione urbanistica, le interlocuzioni con il Comune, la proposta di piano attuativo e l’avvio della VAS non imponevano quindi una motivazione rafforzata. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 4, comma 1, d.lgs. 114/1998

  Richiamato dalla ricorrente a sostegno della disciplina della libertà di iniziativa e delle attività commerciali; la censura non è stata accolta.

• direttiva 2006/123/CE

  La liberalizzazione dei servizi non è stata interpretata come attribuzione di un diritto incondizionato all’esercizio dell’attività economica, dovendo essere coordinata con la pianificazione urbanistica e con motivi imperativi di interesse generale.

• art. 10 d.lgs. 59/2010

  “l'accesso e l'esercizio delle attività di servizi costituiscono espressione della libertà di iniziativa economica e non possono essere sottoposti a limitazioni non giustificate o discriminatorie”

  La norma non impedisce limitazioni urbanistiche giustificate da esigenze pubbliche, non discriminatorie e proporzionate.

• art. 31, comma 2, d.l. 201/2011, convertito dalla l. 214/2011

  Richiamato nel quadro delle disposizioni di liberalizzazione; non impedisce la pianificazione urbanistica funzionale a interessi pubblici non meramente economici.

• art. 34, comma 3, lett. d), d.l. 201/2011, convertito dalla l. 214/2011

  “Sono abrogate le seguenti restrizioni disposte dalle norme vigenti: .. d) la limitazione dell'esercizio di una attività economica ad alcune categorie o divieto, nei confronti di alcune categorie, di commercializzazione di taluni prodotti..”

  La disposizione non è stata ritenuta ostativa alla prescrizione generale di una verifica tecnica dell’impatto viabilistico e infrastrutturale dell’insediamento.

• art. 1, comma 1, lett. b), d.l. 1/2012, convertito dalla l. 27/2012

  “pongono divieti e restrizioni alle attività economiche non adeguati e non proporzionati alle finalità pubbliche perseguite”

  Le limitazioni urbanistiche sono legittime quando siano ragionevoli, adeguate e proporzionate rispetto a finalità pubbliche effettive; nel caso concreto la prescrizione dello studio del traffico ha superato tale verifica.

Massime di principio

• Le scelte contenute negli strumenti urbanistici generali esprimono un’ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili dal giudice solo per manifesta illogicità, arbitrarietà, evidente travisamento dei fatti o distorto utilizzo dei criteri di pianificazione; il giudice non può sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione.
• La pianificazione urbanistica può subordinare l’insediamento di medie strutture di vendita a uno studio tecnico del traffico e alla verifica della compatibilità con la capacità delle infrastrutture esistenti e previste, purché la prescrizione sia collegata a concrete esigenze di viabilità, parcheggio, assetto urbano e vivibilità e non costituisca un divieto aprioristico o fondato su mere ragioni economiche.
• I principi eurounitari e nazionali di liberalizzazione delle attività commerciali non attribuiscono un diritto incondizionato all’esercizio dell’iniziativa economica: le limitazioni urbanistiche sono ammissibili quando perseguono motivi imperativi di interesse generale, non sono discriminatorie e risultano adeguate, necessarie e proporzionate rispetto alle finalità pubbliche.
• La prescrizione urbanistica che impone uno studio del traffico non è indeterminata per il solo fatto che la compatibilità finale sia valutata dall’amministrazione caso per caso, se il piano individua l’oggetto dell’analisi, le tecniche da utilizzare e la finalità della verifica, consentendo una valutazione fondata su dati oggettivi e concreti.
• La pregressa destinazione urbanistica più favorevole, le interlocuzioni con gli uffici comunali, la predisposizione di una proposta di piano attuativo o l’avvio della VAS non determinano, di regola, un affidamento qualificato alla conservazione della disciplina vigente. Tale affidamento richiede normalmente una concreta situazione giuridica consolidata, quale un piano attuativo approvato o adottato, una convenzione urbanistica, un permesso di costruire o un provvedimento equipollente.

Come è indicizzato