Sentenza n. 647/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera AGCOM n. 276/23/CONS, che aveva fissato per il 2024 il contributo nella misura dell'1,4 per mille dei ricavi risultanti dalla voce A1 del conto economico, insieme alla delibera n. 284/23/CONS sul modello telematico e alle delibere relative al rendiconto e al bilancio di previsione. Ha dedotto: 1) violazione dell'art. 16 della direttiva (UE) 2018/1972, dell'art. 16 del d.lgs. 259/2003 e dell'art. 1, commi 65 e 66, l. 266/2005, nonché dei principi di proporzionalità e trasparenza, per avere AGCOM incluso nel fabbisogno costi non strettamente pertinenti alle attività finanziabili, comprese attività di tutela dei consumatori, cooperazione internazionale, supporto ad altre autorità e costi delle strutture trasversali; 2) illegittima inclusione nella base imponibile dei ricavi riversati ad altri operatori per servizi wholesale, con conseguente dedotta doppia imposizione; 3) inclusione di ricavi derivanti dalla vendita di hardware, offerte bundle, servizi a valore aggiunto e servizi IT, ritenuti estranei alla competenza dell'AGCOM; 4) violazione delle norme sulla rendicontazione, per mancata approvazione del rendiconto prima della richiesta contributiva; 5) illegittimità delle modalità di rettifica del contributo, avendo AGCOM utilizzato solo una parte dell'avanzo accumulato negli esercizi precedenti. Sono stati dedotti anche eccesso di potere, difetto di istruttoria e difetto di motivazione.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso nei limiti indicati in motivazione e ha annullato gli atti impugnati per il vizio concernente la quantificazione e l'imputazione dei costi finanziabili. Ha ritenuto astrattamente ammissibili, secondo un approccio funzionale, anche costi relativi a strutture trasversali, attività di cooperazione internazionale, armonizzazione, standardizzazione, analisi di mercato, vigilanza e tutela dei consumatori, purché concretamente riferibili alle tre categorie di attività previste dall'art. 16 della direttiva: gestione del regime di autorizzazione generale, diritti d'uso e obblighi specifici. Tuttavia, la relazione tecnico-finanziaria non ha indicato criteri trasparenti, analitici e verificabili per imputare pro quota tali costi alle attività finanziabili. L'AGCOM ha proceduto partendo dal budget complessivo e distribuendolo mediante valori medi e forfettari per FTE, anziché individuare prima le singole attività finanziabili, quantificarne analiticamente i costi e determinare solo successivamente il fabbisogno contributivo. Non è stato spiegato perché fossero necessarie le specifiche unità di personale attribuite alle diverse funzioni, né è stata fornita una disaggregazione adeguata delle spese per beni e servizi. Tale inversione dell'ordine logico e la conseguente opacità hanno integrato difetto di istruttoria e motivazione, imponendo all'Autorità di rieditare il potere nel rispetto dei criteri conformativi indicati dalla giurisprudenza europea e nazionale. Sono stati invece respinti gli altri motivi. L'inclusione dei ricavi riversati non determina doppia imposizione, poiché mancano identità del soggetto passivo e del presupposto: il ricavo retail dell'operatore che vende il servizio finale e il ricavo wholesale dell'altro operatore derivano da prestazioni autonome. La base imponibile è legislativamente parametrata ai ricavi lordi della voce A1 e non all'utile o al margine; dedurre i costi wholesale trasformerebbe il prelievo in un'imposizione sui profitti e altererebbe la parità tra operatori infrastrutturati e non infrastrutturati. È stata ritenuta legittima anche l'inclusione dei ricavi da hardware venduto in bundle, dei servizi a valore aggiunto e dei servizi IT accessori, in quanto connessi all'offerta complessiva di comunicazioni elettroniche e soggetti, almeno in parte, ai poteri regolatori e di vigilanza dell'AGCOM. È stata respinta la censura sulla rendicontazione preventiva: la disciplina europea impone trasparenza, pubblicazione del rendiconto e rettifiche, ma non impone che il rendiconto sia approvato prima della riscossione del contributo. Infine, è stata ritenuta legittima la rettifica del contributo mediante utilizzo di una sola parte dell'avanzo, poiché l'obbligo di apportare opportune rettifiche non impone l'azzeramento immediato e integrale del surplus e consente una distribuzione nel tempo, purché vi sia una tendenza effettiva al riequilibrio. Le spese di lite sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 16 direttiva (UE) 2018/1972

  Il contributo è legittimo solo se esclusivamente destinato alla copertura dei costi riconducibili alle attività finanziabili, in presenza di un nesso diretto, specifico e dimostrabile tra costi e attività, purché il gettito complessivo non ecceda i costi sostenuti e il prelievo sia imposto secondo criteri di proporzionalità, obiettività e trasparenza.

  Consente il finanziamento esclusivo dei costi amministrativi relativi alla gestione, controllo e applicazione del regime di autorizzazione generale, dei diritti d'uso e degli obblighi specifici; impone un nesso diretto, specifico e dimostrabile tra costi e attività e richiede trasparenza e opportune rettifiche, senza imporre una rendicontazione preventiva o l'immediato azzeramento dell'avanzo.

• art. 16 d.lgs. 259/2003

  Costituisce la base nazionale per la determinazione dei contributi dovuti dagli operatori e richiede che il prelievo sia riferito ai costi delle specifiche attività regolatorie finanziabili.

• art. 34, comma 2-bis, d.lgs. 259/2003

  Ancora il contributo ai ricavi maturati nelle attività oggetto dell'autorizzazione generale o della concessione dei diritti d'uso.

• art. 1, commi 65 e 66, l. 266/2005

  Ricavi risultanti dalla voce A1 del conto economico.

  Individua nei ricavi lordi della voce A1 il parametro contributivo, senza consentire lo scomputo dei costi per servizi wholesale o la trasformazione della base imponibile in utile o margine.

• art. 2425 c.c.

  La voce A1 del conto economico costituisce il riferimento contabile per la determinazione dei ricavi rilevanti ai fini del contributo.

• art. 98-novies decies d.lgs. 259/2003

  Estende le tutele previste per i servizi di connettività a tutti gli elementi del pacchetto, compresi terminali e apparecchiature venduti congiuntamente, confermando la rilevanza regolatoria delle offerte bundle.

• art. 67 d.P.R. 600/1973

  Il divieto di doppia imposizione opera quando la medesima imposta colpisce il medesimo presupposto nei confronti del medesimo soggetto; non ricorre quando vi sono soggetti e titoli distinti.

Massime di principio

• Nel determinare i diritti amministrativi posti a carico degli operatori di comunicazioni elettroniche, l'autorità nazionale deve individuare previamente le attività concretamente riconducibili alle categorie finanziabili dal diritto dell'Unione, motivare analiticamente tale riconducibilità, quantificarne separatamente i costi e determinare solo successivamente il fabbisogno complessivo da coprire mediante il contributo.
• I costi delle strutture trasversali non sono esclusi per il solo fatto di appartenere a uffici generali o di supporto: possono essere inclusi soltanto nella misura in cui sia dimostrata, con criteri trasparenti e verificabili, la loro riferibilità diretta o indiretta alle attività finanziabili e sia indicato il meccanismo di imputazione pro quota.
• È illegittima la determinazione del contributo che parte dal budget complessivo dell'autorità e lo ripartisce forfettariamente mediante valori medi per unità di personale, senza disaggregare i costi delle singole attività regolatorie e senza motivare il numero di risorse umane concretamente necessario per ciascuna funzione.
• Il divieto di doppia imposizione non impone lo scomputo dalla base contributiva dei ricavi riversati ad altri operatori quando i prelievi riguardano soggetti passivi diversi e ricavi derivanti da autonome prestazioni retail e wholesale; la base parametrata ai ricavi lordi non coincide con l'utile o il margine.
• L'obbligo di pubblicazione del rendiconto annuale e di effettuazione delle opportune rettifiche non richiede che il rendiconto sia approvato prima della riscossione del contributo, purché sia garantita successivamente la trasparenza necessaria a verificare l'equilibrio tra costi e diritti riscossi.
• L'obbligo di rettifica delle eccedenze non impone l'immediato e integrale scomputo dell'avanzo accumulato: l'autorità può distribuirne il riassorbimento su più esercizi, nel rispetto dei principi di prudenza, stabilità finanziaria, proporzionalità e progressivo riequilibrio.

Come è indicizzato