Sentenza n. 2244/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR che aveva ritenuto legittimo il provvedimento di Roma Capitale del 10 agosto 2023, adottato in riedizione del potere dopo l’annullamento del precedente diniego per difetto di istruttoria e motivazione. L’appellante ha dedotto, anzitutto, la violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, sostenendo che il diniego conclusivo fosse fondato su motivazioni nuove rispetto al preavviso di rigetto e che l’amministrazione non avesse valutato le ragioni relative alla sopravvenuta inutilità delle torri faro originariamente previste, né il progetto alternativo di efficientamento energetico. Ha contestato inoltre la valutazione del TAR sulla tardività e incompletezza del piano economico-finanziario trasmesso il 21 aprile 2023, sostenendo che la documentazione avrebbe potuto essere integrata e che il successivo PEF “evoluto”, trasmesso il 5 ottobre 2023, dimostrasse la sostenibilità dell’operazione. Con il secondo motivo ha denunciato difetto di istruttoria, violazione del giudicato formatosi sulla precedente sentenza del TAR, contraddittorietà rispetto alla finalità di aggiornamento del progetto perseguita con il riavvio del procedimento, illogicità e irragionevolezza del diniego, nonché mancata applicazione dell’art. 177 del d.lgs. n. 36/2023 sul riequilibrio economico-finanziario della concessione. Ha infine dedotto il contrasto del diniego con l’art. 33 della Costituzione, nella parte in cui tutela il valore sociale ed educativo dell’attività sportiva.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che il preavviso di rigetto e il provvedimento finale avessero sostanzialmente coincidenti motivazioni: entrambi evidenziavano la mancata o tardiva produzione del PEF e dei bilanci, l’impossibilità di verificare gli indici finanziari e la non sostenibilità dell’operazione in relazione agli investimenti per il completamento della pista da trotto, comprese le torri faro. Il giudice ha precisato che non è necessaria un’identità testuale o una corrispondenza puntuale tra preavviso e provvedimento conclusivo, purché le ragioni definitive restino nello schema sostanziale dei motivi ostativi comunicati. È stata esclusa anche la censura relativa alla mancata valutazione di un progetto alternativo: dagli atti risultava che l’investimento oggetto della precedente interlocuzione riguardava proprio il completamento della pista da trotto e la realizzazione delle torri faro, mentre il progetto di efficientamento energetico prospettato dall’appellante era successivo e comunque non valutabile ai fini del procedimento già concluso. Il PEF trasmesso il 21 aprile 2023 era stato ritenuto tardivo e incompleto, poiché privo del prospetto dei flussi di cassa e dei bilanci richiesti; inoltre dichiarava la non sostenibilità del progetto senza un contributo pubblico. Il PEF “evoluto” del 5 ottobre 2023 era irrilevante perché successivo alla conclusione del procedimento e presentato oltre il termine assegnato. Il Consiglio di Stato ha applicato il principio di autoresponsabilità del richiedente, il quale deve corredare l’istanza con la documentazione necessaria e riscontrare puntualmente le richieste istruttorie dell’amministrazione. È stata ritenuta irrilevante anche la censura fondata sull’art. 177 del d.lgs. n. 36/2023, poiché l’eventuale riequilibrio avrebbe potuto essere valutato solo sulla base di una documentazione completa e tempestiva e la norma non imponeva comunque all’amministrazione un intervento di sostegno. Non è stato ravvisato alcun contrasto con il giudicato, poiché Roma Capitale aveva riavviato l’istruttoria, esaminato la documentazione e adottato una nuova determinazione sulla base delle carenze documentali e della non sostenibilità economica dell’investimento. Infine, il richiamo all’art. 33 della Costituzione è stato giudicato infondato, poiché la continuità dell’attività sportiva era stata comunque assicurata mediante successive forme di gestione e, dal gennaio 2026, mediante affidamento a un altro gestore. Le spese del grado sono state compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto deve consentire il contraddittorio sui motivi ostativi, ma non deve riprodurre integralmente e testualmente la motivazione del provvedimento finale; è sufficiente che le ragioni definitive si collochino nello schema sostanziale dei motivi previamente comunicati.

• art. 11 del Regolamento per gli impianti sportivi di proprietà comunale, approvato con deliberazione consiliare n. 170/2002

  La disposizione costituiva il presupposto regolamentare invocato per la proroga o il prolungamento della concessione, da valutare in relazione agli investimenti e all’equilibrio economico-finanziario dell’operazione.

• art. 177 d.lgs. 36/2023

  La disciplina del riequilibrio economico-finanziario non impone automaticamente all’amministrazione di sostenere il concessionario e può essere valutata soltanto a fronte della tempestiva produzione della documentazione necessaria a dimostrare l’effettivo squilibrio.

• art. 165 d.lgs. 50/2016

  La norma è richiamata nel quadro della disciplina previgente sul riequilibrio economico-finanziario delle concessioni.

• art. 180 d.lgs. 36/2023

  La norma è richiamata dall’amministrazione e dal PEF nel contesto della disciplina delle concessioni e della sostenibilità economico-finanziaria dell’operazione.

• art. 33 Cost.

  «valore educativo, sociale e di promozione del benessere psicofisico dell’attività sportiva in tutte le sue forme»

  La tutela costituzionale dello sport non impone la proroga della concessione a favore del precedente gestore quando l’amministrazione assicuri comunque la continuità del funzionamento dell’impianto mediante diverse modalità gestionali.

Massime di principio

• Nel procedimento amministrativo, il provvedimento conclusivo non deve riprodurre letteralmente il preavviso di rigetto: la motivazione finale può essere ulteriormente precisata, purché non introduca ragioni sostanzialmente nuove e resti riconducibile allo schema dei motivi ostativi previamente comunicati.
• Chi richiede un provvedimento amministrativo favorevole ha l’onere di presentare tempestivamente e integralmente la documentazione necessaria e di riscontrare puntualmente le richieste istruttorie dell’amministrazione; l’incompletezza o la tardività della documentazione può legittimare il diniego quando impedisca la verifica dei presupposti dell’istanza.
• Un documento prodotto dopo la conclusione del procedimento non può essere utilizzato per censurare l’istruttoria o la motivazione del provvedimento già adottato, salvo che l’amministrazione sia tenuta a riaprire il procedimento, circostanza non configurabile in assenza di uno specifico obbligo.
• La disciplina del riequilibrio economico-finanziario delle concessioni non attribuisce automaticamente al concessionario il diritto a ottenere proroghe o contributi pubblici: l’amministrazione deve poter valutare l’effettivo squilibrio sulla base di dati economici completi e il riequilibrio resta soggetto alla verifica dei presupposti normativi e dell’interesse pubblico.
• Quando il diniego amministrativo è fondato su più autonome ragioni, la legittimità di una sola motivazione idonea a sorreggere il dispositivo è sufficiente a impedire l’annullamento dell’atto.
• La tutela costituzionale del valore sociale dello sport impone di considerare l’interesse alla continuità dell’attività sportiva, ma non attribuisce al precedente gestore un diritto alla proroga della concessione, se l’amministrazione assicura la continuità dell’impianto mediante una diversa gestione.

Come è indicizzato