Sentenza n. 3057/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società aveva impugnato la determinazione dirigenziale con cui Roma Capitale le aveva irrogato la sospensione dell’attività commerciale per quindici giorni, a seguito della reiterazione, nell’arco di 180 giorni, della violazione del divieto di esporre merci negli spazi pubblici antistanti l’esercizio, sulla soglia e sulle pareti esterne del fabbricato. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo che la sospensione, avente natura sostanzialmente sanzionatoria, non potesse essere prevista da un regolamento comunale in assenza di una specifica norma primaria attributiva del potere sanzionatorio. Roma Capitale ha appellato la sentenza deducendo: 1) error in iudicando e violazione degli artt. 7 e 50, commi 5 e 7-ter, d.lgs. n. 267/2000, dell’art. 10 r.d. n. 773/1931, dell’art. 71 l.r. n. 14/1999 e dell’art. 33, comma 4, della deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 43/2019, sostenendo che la potestà regolamentare comunale nelle materie della vivibilità urbana e del decoro includesse il potere di prevedere sanzioni; 2) error in iudicando e violazione dell’art. 1 l. n. 689/1981 e dell’art. 33, comma 4, della deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 43/2019, contestando la qualificazione della sospensione come sanzione personale avente effetto punitivo e afflittivo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR, rigettando il ricorso di primo grado. Ha ritenuto erronea la premessa secondo cui il Comune fosse privo del potere di introdurre, mediante regolamento, la sospensione dell’attività. Gli artt. 13 e 50, commi 5 e 7-ter, TUEL attribuiscono ai Comuni potestà amministrative e regolamentari in materia di tutela del decoro, della vivibilità urbana, della tranquillità e del riposo dei residenti. Secondo il Collegio, la potestà sanzionatoria accede alla potestà sostanziale regolata e costituisce uno strumento teleologicamente necessario per rendere effettive le prescrizioni regolamentari. Il regolamento comunale vietava l’esposizione non autorizzata di merci negli spazi esterni agli esercizi commerciali e prevedeva, in caso di seconda violazione della stessa fattispecie entro 180 giorni, la sospensione dell’attività per quindici giorni. Tale disciplina trovava fondamento nella legge statale e anche nella legge regionale, che attribuiva ai Comuni la vigilanza sull’attività commerciale e la relativa attività sanzionatoria. Il Collegio ha inoltre rilevato che la società aveva ammesso la condotta e che la violazione era stata reiterata. L’eventuale questione di proporzionalità della sanzione rigida di quindici giorni non è stata esaminata, perché non dedotta con uno specifico motivo e comunque estranea al thema decidendum. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 13 d.lgs. n. 267/2000

  Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.

  La disposizione fonda la competenza comunale generale nelle materie dell’assetto e utilizzazione del territorio e dei servizi alla persona e alla comunità, nel cui ambito rientrano le finalità di decoro e vivibilità urbana.

• art. 50, comma 5, secondo periodo, d.lgs. n. 267/2000

  Le medesime ordinanze sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale, in relazione all'urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell'ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, anche intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche.

  Le finalità di tutela del decoro, della vivibilità urbana, della tranquillità e del riposo dei residenti costituiscono l’ambito materiale della potestà comunale cui si collega la potestà regolamentare.

• art. 50, comma 7-ter, d.lgs. n. 267/2000

  Nelle materie di cui al comma 5, secondo periodo, i comuni possono adottare regolamenti ai sensi del presente testo unico.

  La norma attribuisce espressamente ai Comuni potestà regolamentare nelle materie disciplinate dal secondo periodo del comma 5 dell’art. 50 TUEL.

• art. 71, lett. n), l.r. n. 14/1999

  vigilanza sull’attività commerciale e la relativa attività sanzionatoria

  La disposizione regionale conferma la competenza comunale in materia di vigilanza e sanzioni relative all’attività commerciale.

• art. 1 l. n. 689/1981

  È stato invocato nell’appello in relazione alla natura sanzionatoria della sospensione, ma la decisione non ne svolge un’autonoma interpretazione.

• art. 33, comma 4, Regolamento di Polizia Urbana di Roma Capitale, D.A.C. n. 43/2019

  in caso di reiterazione delle violazioni di cui agli articoli 14, 15, 17, 18 e 28 del presente Regolamento, si applica la sospensione dell’esercizio dell’attività per quindici giorni

  La disposizione regolamentare prevede la sospensione dell’attività per quindici giorni in caso di reiterazione delle violazioni indicate.

• art. 33, comma 5, Regolamento di Polizia Urbana di Roma Capitale, D.A.C. n. 43/2019

  Ai fini delle norme del presente Regolamento, per reiterazione delle violazioni si intende la commissione di una seconda violazione della stessa fattispecie nell’arco temporale di 180 giorni rispetto alla prima violazione.

  La reiterazione rilevante ai fini della sospensione consiste nella seconda violazione della stessa fattispecie entro 180 giorni dalla prima.

• art. 17, comma 4, Regolamento di Polizia Urbana di Roma Capitale, D.A.C. n. 43/2019

  Negli spazi pubblici antistanti gli esercizi commerciali, sulla soglia degli stessi e sulle pareti esterne del fabbricato è vietato esporre cartelli e insegne non autorizzati, merci, vivande di ogni genere (cucinate e non), strutture aggiuntive adibite alla vendita e/o all’esposizione - ancorché amovibili - e qualsiasi altro oggetto non previamente autorizzato.

  La disposizione pone l’obbligo conformativo la cui reiterata violazione ha comportato la sospensione dell’attività.

• art. 56, comma 6, l.r. n. 22/2019

  la sospensione dell’attività per un periodo compreso tra i cinque e i venti giorni

  La disposizione è richiamata dal Collegio quale parametro comparativo in relazione alla possibile esigenza di graduare la durata della sospensione in base alla gravità della violazione; la questione non è stata decisa perché non dedotta.

• Corte costituzionale, sentenza n. 148/2018

  la disciplina in tema di sanzioni accede a quella sostanziale. Essa, cioè, non costituisce una materia a sé stante e spetta al soggetto nella cui sfera di competenza rientra la disciplina la cui inosservanza costituisce l'atto sanzionabile

  La potestà sanzionatoria spetta al soggetto competente a disciplinare la materia sostanziale, sicché la potestà regolamentare comunale comprende anche la potestà sanzionatoria quando questa sia funzionale all’attuazione della disciplina regolata.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata nella camera di consiglio fissata per la domanda cautelare, verificata la completezza del contraddittorio e dell’istruttoria.

Massime di principio

• La potestà regolamentare conferita ai Comuni per il conseguimento delle finalità di cui all’art. 50, comma 5, secondo periodo, e comma 7-ter, d.lgs. n. 267/2000, comprende in sé anche la potestà sanzionatoria, in quanto teleologicamente necessaria alla concreta attuazione delle suddette finalità.
• La disciplina delle sanzioni amministrative accede alla disciplina sostanziale della materia: il soggetto competente a regolare una determinata materia è competente anche a prevedere le sanzioni funzionali a garantire l’osservanza degli obblighi regolamentari, nei limiti della potestà attribuita dalla legge.
• I regolamenti comunali adottati per la tutela del decoro e della vivibilità urbana possono imporre obblighi conformativi all’esercizio delle attività commerciali e prevedere la sospensione dell’attività in caso di reiterazione delle violazioni, quando il potere regolamentare comunale trovi fondamento nella legge statale o regionale.
• La questione relativa alla proporzionalità della durata rigida di una sanzione amministrativa non può essere esaminata dal giudice d’appello se non è stata dedotta con uno specifico motivo ed esula dal thema decidendum.

Come è indicizzato