Sentenza n. 9214/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la sospensione disposta da Ferservizi il 17 aprile 2025, adottata dopo la risoluzione di tre contratti applicativi e dell’Accordo Quadro relativo a servizi manutentivi. Il provvedimento richiamava la clausola regolamentare che consente la sospensione quando l’operatore abbia tenuto una condotta tale da turbare gravemente la normalità dei rapporti con Ferservizi, anche per gravi ritardi o gravi inadempienze nell’esecuzione di contratti in essere. Con il primo motivo è stata dedotta l’inapplicabilità del Regolamento Generale del Sistema di Qualificazione, poiché gli affidamenti in questione erano stati qualificati dalla lex specialis come estranei all’ambito dei contratti pubblici. Con il secondo motivo è stata contestata l’erronea individuazione della base giuridica e il contrasto del regolamento con gli artt. 80, 134 e 136 d.lgs. 50/2016, sotto il profilo della necessaria oggettività delle cause di esclusione. Con il terzo motivo è stata negata la gravità dei ritardi e degli inadempimenti, anche in rapporto al valore complessivo dell’Accordo Quadro. Con il quarto motivo sono stati dedotti eccesso di potere, mancata considerazione delle spiegazioni della società, difetto di motivazione e omessa ponderazione dell’interesse pubblico alla permanenza dell’operatore nel sistema. Con il quinto motivo è stata contestata, in via derivata, la legittimità della risoluzione dell’Accordo Quadro e sono stati invocati i principi di buona fede e legittimo affidamento. Con il sesto motivo è stata dedotta la contraddittorietà tra la precedente iscrizione nel Sistema di Qualificazione e la successiva sospensione, nonché l’illegittima valutazione di fatti anteriori all’iscrizione.

La decisione

Il TAR ha respinto tutti i motivi. Ha ritenuto che il Sistema di Qualificazione costituisca uno strumento di preselezione e di primo accreditamento degli operatori, fondato non solo sul possesso dei requisiti formali, ma anche sulla permanenza di un rapporto fiduciario con l’ente aggiudicatore. Pertanto, ai fini della sospensione, possono assumere rilievo anche inadempimenti relativi a contratti di natura privatistica o affidati fuori dall’ambito oggettivo del codice dei contratti pubblici, purché intercorrano direttamente con l’ente gestore del sistema. La sospensione è stata qualificata come misura cautelare, temporanea e anticipatoria, distinta dalla revoca definitiva della qualificazione. Il giudice ha ritenuto corretta l’applicazione del Regolamento Generale vigente al momento dell’adozione del provvedimento, in base al principio tempus regit actum. Ha individuato quale parametro normativo il vigente art. 168 d.lgs. 36/2023, letto in relazione agli artt. 95, comma 1, lett. e), e 98, comma 3, lett. c), dello stesso decreto: le significative o persistenti carenze nell’esecuzione di precedenti contratti, sfociate nella risoluzione per inadempimento o in sanzioni comparabili, costituiscono indici del grave illecito professionale. La clausola regolamentare sul grave turbamento è stata ritenuta sufficientemente oggettiva perché collegata a gravi ritardi e gravi inadempienze, verificati attraverso contestazioni, penali e risoluzioni contrattuali. La reiterazione degli inadempimenti e il superamento della soglia di penali prevista dai contratti applicativi hanno costituito un indice certo del disvalore della condotta. Il TAR ha inoltre ritenuto legittima la motivazione per relationem, poiché la risoluzione dell’Accordo Quadro richiamata dal provvedimento di sospensione esponeva gli elementi posti a fondamento della decisione: solleciti, contestazioni, valutazione delle giustificazioni, applicazione delle penali, risoluzione di tre contratti applicativi e ulteriori criticità. Non era necessario un puntuale riscontro a ciascuna spiegazione dell’operatore, considerata la reiterazione delle criticità e i precedenti tentativi di soluzione condivisa. È stata esclusa la contraddittorietà tra iscrizione e sospensione, poiché i presupposti dell’iscrizione e quelli della sospensione sono differenti, nel frattempo era intervenuta la risoluzione dell’Accordo Quadro e la sospensione aveva natura temporanea. Anche fatti anteriori all’iscrizione potevano essere valutati, in quanto riferiti a contratti in essere e rilevanti per la permanenza del rapporto fiduciario. Il TAR ha precisato che la correttezza delle risoluzioni contrattuali esulava dal perimetro della controversia amministrativa, ma ha comunque rilevato che gli elementi oggettivi posti a fondamento della sospensione erano autonomamente sufficienti. Ricorso respinto; spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 168, commi 2 e 3, d.lgs. 36/2023

  Con propri atti [...] le stazioni appaltanti o gli enti concedenti stabiliscono norme e criteri oggettivi per il funzionamento del sistema di qualificazione [...] Le stazioni appaltanti o gli enti concedenti prevedono [...] che non possono essere iscritti gli operatori economici per i quali sussistano cause di esclusione ai sensi del combinato disposto degli articoli 94, 95, 96, 97, 98 e 169, [...] Le norme e i criteri possono essere sempre aggiornati, dandone comunicazione agli operatori economici iscritti.

  La disposizione consente all’ente aggiudicatore di disciplinare il Sistema di Qualificazione mediante norme e criteri oggettivi, aggiornabili, e impone di escludere gli operatori destinatari delle cause di esclusione previste dal nuovo codice dei contratti pubblici.

• art. 95, comma 1, lett. e), d.lgs. 36/2023

  La stazione appaltante esclude dalla partecipazione alla procedura un operatore economico qualora accerti [...] che l’offerente abbia commesso un illecito professionale grave, tale da rendere dubbia la sua integrità o affidabilità, dimostrato dalla stazione appaltante con mezzi adeguati.

  La causa di esclusione non automatica per grave illecito professionale costituisce un parametro di riferimento per valutare l’affidabilità dell’operatore nel Sistema di Qualificazione.

• art. 98, comma 3, lett. c), d.lgs. 36/2023

  L’illecito professionale si può desumere al verificarsi [...] della condotta dell’operatore economico che abbia dimostrato significative o persistenti carenze nell’esecuzione di un precedente contratto di appalto o di concessione che ne hanno causato la risoluzione per inadempimento oppure la condanna al risarcimento del danno o altre sanzioni comparabili.

  Le carenze significative o persistenti nell’esecuzione di precedenti contratti, quando abbiano condotto alla risoluzione o a sanzioni comparabili, sono elementi idonei a dimostrare il grave illecito professionale e possono fungere da benchmark per la sospensione dalla qualificazione.

• art. 134 d.lgs. 50/2016

  La disciplina previgente dei sistemi di qualificazione è richiamata come antecedente normativo, ma non costituisce il parametro applicabile al provvedimento adottato nel 2025, regolato dal d.lgs. 36/2023.

• art. 1456 cod. civ.

  È richiamato con riferimento alla clausola risolutiva espressa dell’Accordo Quadro, senza che il TAR ne esamini autonomamente la corretta applicazione.

Massime di principio

• Il Sistema di Qualificazione istituito da un ente aggiudicatore è uno strumento di preselezione e di primo accreditamento degli operatori economici, la cui permanenza richiede non solo il possesso dei requisiti formali, ma anche la persistente affidabilità e il mantenimento di un rapporto fiduciario con l’ente.
• Ai fini della sospensione cautelare dal Sistema di Qualificazione possono essere valutati anche gravi ritardi o gravi inadempimenti relativi a contratti di natura privatistica o comunque affidati fuori dall’ambito oggettivo del codice dei contratti pubblici, quando tali contratti siano direttamente intercorsi con l’ente che gestisce il sistema e incidano sul rapporto fiduciario.
• La sospensione dalla qualificazione è una misura cautelare, temporanea e anticipatoria: il relativo presupposto può essere valutato secondo criteri non del tutto coincidenti con quelli richiesti per la revoca definitiva, purché la disciplina regolamentare individui elementi oggettivi e verificabili di inaffidabilità.
• Nel sistema di qualificazione disciplinato dal d.lgs. 36/2023, le significative o persistenti carenze nell’esecuzione di precedenti contratti, sfociate nella risoluzione per inadempimento o in sanzioni comparabili, costituiscono un parametro oggettivo per valutare il grave illecito professionale e la perdita temporanea dell’affidabilità dell’operatore.
• La motivazione per relationem del provvedimento di sospensione è legittima quando l’atto richiamato espone in modo sufficiente gli elementi di fatto e le ragioni della decisione, quali contestazioni reiterate, valutazione delle giustificazioni, applicazione di penali e risoluzioni contrattuali.
• Non sussiste contraddittorietà tra la precedente iscrizione nel Sistema di Qualificazione e la successiva sospensione quando quest’ultima sia adottata sulla base del successivo consolidamento delle criticità, abbia presupposti diversi dall’iscrizione e produca effetti temporanei; possono inoltre essere valutati fatti anteriori all’iscrizione se riferiti a contratti in essere e previsti dalla disciplina regolamentare.

Come è indicizzato