Sentenza n. 12330/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti con cui Roma Capitale ha contestato la legittimità urbanistico-edilizia dell’utilizzo privato di un’area di circa 2.620 mq destinata a piazza pedonale e verde di uso pubblico, dei manufatti accessori ivi realizzati, del mutamento di destinazione d’uso di circa 86 mq da cantina di negozio a commerciale e della realizzazione di una pergotenda di oltre 148 mq. Ha dedotto travisamento dei fatti, violazione del P.U.P. e delle relative convenzioni, difetto di istruttoria, violazione delle N.T.A. del piano regolatore, illegittimità del diniego di condono per erronea individuazione della data di ultimazione delle opere, formazione del silenzio-assenso sulla domanda di condono, tardività e carenza dei presupposti dell’autotutela sulla SCIA, difetto di motivazione e di interesse pubblico, sproporzione degli interventi repressivi e natura privata dell’area. Con i motivi aggiunti ha inoltre contestato il provvedimento di riesame e reiterazione dell’ordine di demolizione, il diniego di condono, la dichiarazione di inefficacia della SCIA e, infine, la messa in mora per il pagamento dell’indennità di occupazione senza titolo.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente dichiarato inammissibile l’intervento adesivo della società proprietaria dell’immobile, poiché essa era destinataria diretta degli atti e titolare di un interesse personale e autonomo all’impugnazione, incompatibile con la posizione dell’interventore ad adiuvandum; la società è stata estromessa. Ha poi dichiarato inammissibile il terzo atto di motivi aggiunti contro la messa in mora per occupazione senza titolo, ritenendo l’atto privo di immediata lesività e riconducibile alla costituzione in mora e all’interruzione della prescrizione, senza liquidazione definitiva della pretesa. Ha ritenuto procedibile il ricorso introduttivo nonostante l’annullamento parziale dell’originaria ingiunzione, poiché erano rimasti lesivi gli effetti relativi alle altre opere abusive. Nel merito, ha respinto il ricorso introduttivo e i primi due atti di motivi aggiunti. L’area esterna risultava stabilmente destinata a servizi pubblici e a piazza pedonale dalle previsioni urbanistiche, dal P.U.P., dalle convenzioni e dai titoli edilizi originari; la variante proposta nel 2006 non era mai stata approvata e non poteva modificare tale destinazione. Gli accordi tra privati non erano opponibili all’amministrazione né idonei a trasformare la destinazione pubblicistica dell’area. Quanto al cambio di destinazione d’uso, la documentazione relativa alla DIA del 2005 dimostrava che la trasformazione della cantina in spazio commerciale era ancora da realizzare dopo il 31 marzo 2003, sicché mancava il requisito temporale per il condono ex legge n. 326/2003. Non si era formato alcun silenzio-assenso, poiché il silenzio sulla domanda di condono presuppone la sussistenza di tutti i requisiti sostanziali e non consegue al solo decorso del termine; l’onere di provare l’ultimazione tempestiva delle opere gravava sul richiedente. La pergotenda, per dimensioni, chiusure laterali, impianti di climatizzazione e funzione di ampliamento stabile dell’attività di ristorazione, costituiva una nuova costruzione e non un’opera precaria o di edilizia libera; era quindi necessario il permesso di costruire e la SCIA ex art. 22 d.P.R. n. 380/2001 era improduttiva di effetti. In ogni caso, l’amministrazione poteva intervenire senza i limiti temporali dell’autotutela, trattandosi di intervento realizzato al di fuori dell’ambito della SCIA e, comunque, fondato su una rappresentazione non corretta dello stato legittimo dei luoghi. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore di Roma Capitale, liquidate in euro 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 28 c.p.a.

  Consente l’intervento nel processo amministrativo nei limiti dell’intervento adesivo dipendente; non legittima il cointeressato, titolare di un interesse diretto e autonomo, a intervenire invece di proporre un autonomo ricorso.

• art. 50 c.p.a.

  Richiamato insieme all’art. 28 c.p.a. quale fondamento delle forme di intervento adesivo dipendente nel giudizio amministrativo.

• art. 29 c.p.a.

  L’impugnazione richiede un atto lesivo; la mera messa in mora volta a interrompere la prescrizione, senza immediata imposizione o liquidazione della prestazione, non è autonomamente impugnabile.

• art. 64, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di acquisire d’ufficio la documentazione necessaria sulla domanda di condono e sulla DIA per verificare la data di ultimazione delle opere.

• art. 83 N.T.A. del P.R.G. di Roma

  Le aree destinate a servizi pubblici devono essere acquisite pubblicamente o, se private, restare assoggettate all’uso pubblico mediante convenzione; la convenzione originaria già garantiva la destinazione pubblica della piazza pedonale.

• art. 19, commi 3, 4 e 6-bis, l. 241/1990

  I poteri inibitori sulla SCIA sono soggetti ai termini previsti dalla legge quando la segnalazione opera nel proprio ambito; tali limiti non impediscono la repressione di interventi estranei al regime della SCIA.

• art. 21-novies, commi 1 e 2-bis, l. 241/1990

  I limiti temporali e l’obbligo di ponderazione dell’interesse pubblico dell’annullamento d’ufficio non operano allo stesso modo quando la SCIA è stata utilizzata fuori dal proprio ambito o gli effetti favorevoli sono stati conseguiti sulla base di una falsa rappresentazione dei fatti.

• art. 22 d.P.R. 380/2001

  La SCIA edilizia non è idonea a legittimare opere che costituiscono nuova costruzione, creano volume e superficie o trasformano stabilmente l’assetto urbanistico-edilizio.

• art. 10 d.P.R. 380/2001

  La realizzazione di una struttura stabile, chiusa e destinata ad ampliare permanentemente un’attività commerciale richiede il permesso di costruire.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Consente l’ingiunzione di rimozione o demolizione delle opere realizzate in assenza o totale difformità dal permesso di costruire, con acquisizione al patrimonio comunale in caso di inottemperanza.

• art. 32 l. 326/2003

  La sanatoria straordinaria riguarda le opere ultimate entro il termine legislativamente previsto; la mancata prova dell’ultimazione entro il 31 marzo 2003 impedisce il condono e il relativo silenzio-assenso.

• art. 32, comma 37, l. 326/2003

  Il silenzio-assenso sulla domanda di condono può formarsi solo quando ricorrono tutti i requisiti soggettivi e oggettivi della sanatoria, non per il solo decorso del termine.

• art. 2041 c.c.

  Richiamato dall’amministrazione quale possibile fondamento dell’obbligo di indennizzo per l’occupazione senza titolo; la relativa messa in mora non è stata ritenuta immediatamente lesiva.

• art. 2943, ultimo comma, c.c.

  La messa in mora interrompe la prescrizione, senza necessariamente costituire un provvedimento amministrativo immediatamente lesivo.

Massime di principio

• Nel giudizio amministrativo il soggetto che è destinatario diretto del provvedimento impugnato e titolare di un interesse personale e autonomo all’annullamento non può intervenire ad adiuvandum, ma deve proporre un autonomo ricorso; diversamente, l’intervento sarebbe incompatibile con la natura adesiva dipendente dell’intervento processuale.
• La destinazione pubblicistica di un’area privata, risultante dagli strumenti urbanistici, dalle convenzioni urbanistiche e dai titoli edilizi, non può essere modificata da accordi tra privati non approvati dall’amministrazione e non opponibili a quest’ultima.
• Nel condono edilizio il silenzio-assenso non si forma per il solo decorso del termine procedimentale, ma presuppone la sussistenza di tutti i requisiti sostanziali della sanatoria, compresa la rigorosa prova dell’ultimazione delle opere entro il termine previsto dalla legge; tale onere grava sul richiedente.
• Una struttura qualificata come pergotenda è soggetta al regime dell’attività edilizia libera solo se è leggera, facilmente amovibile, priva di chiusure stabilmente configurate e finalizzata essenzialmente alla protezione dagli agenti atmosferici. Quando dimensioni, chiusure, impianti e funzione realizzano uno spazio chiuso e stabile destinato ad ampliare un’attività commerciale, l’opera costituisce nuova costruzione e richiede il permesso di costruire.
• Quando una SCIA edilizia è utilizzata per un intervento estraneo al suo ambito applicativo, essa non produce effetti legittimanti e l’amministrazione può esercitare in ogni momento i poteri repressivi edilizi, senza essere vincolata ai termini propri dei controlli sulla SCIA e senza necessità di un annullamento d’ufficio della segnalazione.
• Un atto con cui l’amministrazione mette in mora il privato e interrompe la prescrizione di una pretesa patrimoniale, senza liquidare definitivamente la somma dovuta né imporre un immediato pagamento, è privo di autonoma lesività e non è impugnabile con l’azione di annullamento.

Come è indicizzato