Sentenza n. 12672/2026 - Roma, Sezione 5

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato il decreto interministeriale e gli atti istruttori con cui, nell’ambito del procedimento di aggiornamento tariffario per il 2023, sono stati riconosciuti investimenti inferiori rispetto a quelli rendicontati. Ha dedotto la violazione della convenzione di concessione, dell’art. 21 del d.l. 355/2003 e degli artt. 2, 3, 7 e 8 della l. 241/1990, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, falso presupposto, contraddittorietà, illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti e difetto di motivazione. In particolare, ha contestato sia l’arresto del procedimento giustificato dall’assenza di un PEF aggiornato, sia la decurtazione di alcune voci di investimento dal calcolo del parametro K. Ha evidenziato che gli interventi erano stati approvati dal concedente e risultavano coperti dai quadri economici di riferimento, lamentando che l’amministrazione si fosse limitata a richiamare genericamente l’assenza o l’incapienza del quadro economico senza indicare le specifiche ragioni dello stralcio delle singole voci. Le amministrazioni hanno eccepito il difetto di legittimazione passiva del MEF e dell’Autorità di regolazione, la carenza di interesse attuale, l’inammissibilità dell’impugnazione degli atti istruttori e la tardività di alcune censure; nel merito hanno sostenuto la legittimità delle esclusioni per mancanza di progetti o quadri economici approvati e per superamento della capacità residua delle singole voci.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha riconosciuto la legittimazione passiva del MEF perché il decreto impugnato era interministeriale; quanto all’Autorità di regolazione, ha rilevato che la notifica era stata effettuata per litis denuntiatio. Ha ritenuto sussistente l’interesse a ricorrere, poiché il provvedimento aveva determinato un arresto procedimentale immediatamente lesivo, rinviando a un futuro e incerto aggiornamento del PEF il soddisfacimento della pretesa tariffaria. Gli atti istruttori, pur endoprocedimentali, erano impugnabili congiuntamente al provvedimento finale in quanto ne avevano orientato il contenuto; non era tardiva l’impugnazione degli atti conosciuti soltanto il 6 aprile 2023. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il Collegio ha distinto l’aggiornamento tariffario, funzionale a rendere la remunerazione del concessionario coerente con investimenti e inflazione, dall’aggiornamento del PEF, volto al riequilibrio complessivo della concessione. La mancata approvazione del nuovo PEF non poteva quindi giustificare l’arresto del procedimento tariffario. Inoltre, le ragioni dello stralcio degli investimenti erano state espresse in termini eccessivamente concisi e generici: l’amministrazione non aveva indicato, per ciascuna voce, il quadro economico rilevante, l’eventuale incapienza o il titolo progettuale mancante, né aveva adeguatamente valutato la documentazione e le puntuali osservazioni della concessionaria. La motivazione fornita in giudizio sulla non utilizzabilità di eventuali economie relative ad altre voci costituiva motivazione postuma e, comunque, non individuava gli interventi cui si riferiva. Il difetto di istruttoria e di motivazione ha impedito sia alla concessionaria sia al giudice di ricostruire l’iter logico della decisione. Il TAR ha annullato i provvedimenti impugnati, facendo salvo il successivo esercizio del potere da parte dei Ministeri secondo legge e convenzione, e ha compensato le spese.

Norme richiamate

• artt. 14, 15, 16 e 18 della Convenzione unica di concessione, come modificata dal IV atto aggiuntivo

  Le disposizioni convenzionali regolano il procedimento di aggiornamento tariffario e la determinazione degli investimenti ammessi ai fini del parametro K; l’amministrazione deve applicarle attraverso un’istruttoria e una motivazione puntuali.

• art. 21 d.l. 355/2003

  È richiamato quale base normativa del procedimento di aggiornamento tariffario autostradale.

• art. 2 l. 241/1990

  Il procedimento di aggiornamento tariffario deve essere definito senza un arresto ingiustificato; la mancata approvazione del PEF non costituisce, di per sé, ragione idonea a interromperlo.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone una motivazione concreta, specifica e verificabile, soprattutto quando l’amministrazione esclude singole voci di investimento dal riconoscimento regolatorio.

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  Sono richiamati in relazione alle garanzie partecipative e alla possibilità per il concessionario di fornire elementi sulle singole voci di costo.

Massime di principio

• L’aggiornamento tariffario di una concessione autostradale e l’aggiornamento del piano economico-finanziario sono istituti distinti: la mancata approvazione del nuovo PEF non può, da sola, giustificare l’arresto del procedimento di aggiornamento tariffario.
• Un provvedimento che interrompe il procedimento amministrativo e rinvia il soddisfacimento dell’interesse pretensivo a un evento futuro e incerto è immediatamente lesivo e autonomamente impugnabile.
• Quando l’amministrazione esclude dal riconoscimento regolatorio singole voci di investimento, deve indicare specificamente, per ciascuna voce, le ragioni dello stralcio, il quadro economico o il titolo progettuale rilevante e gli elementi che determinano l’eventuale incapienza.
• A fronte di contestazioni analitiche e documentate dell’interessato, l’amministrazione deve svolgere un’istruttoria effettiva e fornire una motivazione puntuale; una giustificazione generica e onnicomprensiva non consente il controllo giudiziale della decisione.
• Le ragioni non esplicitate nel provvedimento impugnato e dedotte per la prima volta nelle memorie difensive non possono integrare la motivazione dell’atto, configurando motivazione postuma.

Come è indicizzato