Sentenza n. 1607/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente, entrato in Italia nel 2016 e titolare dal 2019 di un permesso di soggiorno per protezione sussidiaria, presentava il 1° luglio 2024 domanda di conversione del titolo in permesso per lavoro subordinato. Nel frattempo, la Commissione Nazionale per il diritto di asilo dichiarava cessato lo status di protezione sussidiaria, valorizzando plurimi rientri volontari del ricorrente in Pakistan, e disponeva l'obbligo di rimpatrio e il divieto di reingresso. Il Questore di Firenze respingeva quindi la domanda di conversione, ritenendo venuto meno il presupposto giuridico del titolo originario e qualificando il diniego come atto vincolato. Il ricorrente deduceva, con cinque motivi, violazione di legge ed eccesso di potere, contestando anzitutto il rapporto di consequenzialità tra la decisione della Commissione e il diniego questorile. In particolare, denunciava l'incoerenza cronologica dell'atto presupposto, indicato come deliberato il 23 febbraio 2024 ma contenente riferimenti ad attività istruttorie del 23 marzo e del 10 maggio 2024, nonché ulteriori discrasie nelle date del decreto questorile e della relativa notifica. Deduceva inoltre violazione delle garanzie partecipative, del legittimo affidamento e dell'art. 10-bis l. 241/1990, sostenendo che la Questura non avrebbe potuto procedere automaticamente senza comunicazione di avvio e preavviso di rigetto, considerata la complessità della vicenda, la pendenza dell'impugnazione della decisione della Commissione davanti al giudice ordinario, la propria situazione lavorativa e familiare e le ambiguità dell'atto presupposto. Invocava anche l'inapplicabilità dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, poiché l'apporto partecipativo avrebbe potuto incidere sul contenuto della decisione. Chiedeva l'annullamento del diniego e il rilascio del permesso per lavoro subordinato o di altro titolo di soggiorno.

La decisione

Il TAR accoglie il ricorso nei limiti indicati in motivazione e annulla il diniego questorile. Esamina congiuntamente, ritenendoli assorbenti, il secondo e il terzo motivo. Precisa che la legittimità della decisione della Commissione Nazionale sulla cessazione della protezione sussidiaria appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario; tuttavia, il giudice amministrativo può valutarne l'incidenza sul diniego questorile, poiché il Questore ha fondato il proprio atto proprio sul recepimento di quella decisione. Il decreto questorile era motivato per relationem e qualificato come vincolato, ma la decisione della Commissione richiamata e allegata presentava una sequenza cronologica non lineare: era datata 23 febbraio 2024, pur menzionando una richiesta alla Questura di Prato del 23 marzo 2024 e una verifica del 10 maggio 2024. Analoghe discrasie riguardavano le date del decreto questorile e della sua notifica. L'Amministrazione non aveva chiarito tali incongruenze, limitandosi a qualificarle come refusi. Secondo il TAR, la motivazione amministrativa, anche se resa per relationem e anche nell'esercizio di un potere qualificato come vincolato, deve essere intelligibile, coerente, lineare e idonea a consentire il controllo sul corretto esercizio del potere. Il rinvio a un atto presupposto non può essere meramente adesivo quando la scansione interna dell'atto non consente di comprendere con certezza quando sia stato formato, quale situazione giuridica sussistesse e quale effetto producesse sulla domanda di conversione. È inoltre fondata la censura relativa alla mancata partecipazione procedimentale: la complessità della vicenda, l'incertezza temporale degli atti, la qualificazione del provvedimento della Commissione come revoca anziché cessazione e la motivazione per relationem rendevano necessario il preavviso di rigetto. Il contraddittorio avrebbe potuto consentire l'acquisizione di elementi sulla tempestività della domanda, sulla pendenza e sugli effetti dell'impugnazione davanti al giudice ordinario, sulla situazione lavorativa e familiare e sulle incongruenze documentali. Non viene invece accolta la domanda di rilascio diretto del permesso per lavoro subordinato o di altro titolo: l'annullamento deriva da vizi di istruttoria, motivazione e partecipazione e non consente al TAR di sostituirsi all'Amministrazione nella verifica dei presupposti sostanziali. La Questura dovrà quindi riesaminare l'istanza e rideterminarsi. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 17 d.lgs. 251/2007

  Richiamato quale fondamento della disciplina della cessazione della protezione sussidiaria; la decisione sulla cessazione appartiene alla cognizione del giudice ordinario.

• art. 5, comma 5, d.lgs. 286/1998

  Richiamato dal Questore quale fondamento del diniego di conversione del titolo di soggiorno dopo la cessazione dello status di protezione sussidiaria.

• art. 2, comma 6, d.lgs. 286/1998

  Indicato tra le norme poste a fondamento del provvedimento questorile.

• art. 3, comma 3, d.P.R. 394/1999

  Indicato tra le norme poste a fondamento del diniego di conversione del permesso di soggiorno.

• art. 3 l. 241/1990

  Consente la motivazione per relationem, ma il rinvio deve permettere di comprendere senza ambiguità il presupposto determinante e il suo collegamento con la decisione finale.

• art. 7 l. 241/1990

  Richiamato nell'ambito delle garanzie partecipative la cui violazione è stata dedotta dal ricorrente.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Impone il preavviso di rigetto quando il contraddittorio è necessario per acquisire elementi rilevanti e prevenire una decisione incompleta o viziata; nel caso concreto la sua omissione ha inciso sulla legittimità del diniego.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La regola di non annullabilità degli atti vincolati non opera quando la partecipazione avrebbe potuto incidere sulla decisione o quando permangono incertezze istruttorie e motivazionali rilevanti.

• art. 41 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Richiamato dal ricorrente a sostegno delle garanzie di buona amministrazione e partecipazione.

• art. 3 Cost.

  Richiamato dal ricorrente a sostegno delle censure di illegittimità del diniego.

• art. 14 CEDU

  Richiamato dal ricorrente a sostegno delle censure dedotte.

Massime di principio

• La motivazione per relationem è legittima solo se l'atto richiamato è conoscibile e consente di ricostruire in modo chiaro, coerente e non ambiguo il presupposto della decisione finale e il nesso logico-giuridico tra tale presupposto e l'esito del procedimento.
• Anche quando l'amministrazione qualifica il proprio potere come vincolato, il giudice amministrativo può verificare la sufficienza, logicità, congruità e coerenza della motivazione, nonché la veridicità dei fatti, l'adeguatezza dell'istruttoria e la corretta utilizzabilità degli atti presupposti.
• Le incongruenze cronologiche interne all'atto presupposto, quando incidono sulla ricostruzione della sua formazione e sulla situazione giuridica posta a fondamento del provvedimento finale, non possono essere superate dalla mera qualificazione come refusi se l'amministrazione non ne chiarisce concretamente la portata.
• Quando un diniego si fonda su una motivazione per relationem e la vicenda presenta incertezze sull'atto presupposto, sulla sua efficacia o sulla situazione personale e procedimentale dell'interessato, l'amministrazione deve garantire il contraddittorio mediante il preavviso di rigetto; l'omissione non è sanata dalla natura asseritamente vincolata dell'atto se l'apporto partecipativo avrebbe potuto incidere sulla decisione.
• L'annullamento di un diniego per vizi di istruttoria, motivazione o partecipazione non attribuisce automaticamente al giudice il potere di disporre il rilascio del titolo richiesto, quando residua in capo all'amministrazione un'attività di riesame e valutazione dei presupposti sostanziali.

Come è indicizzato