Sentenza n. 128/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente aveva presentato nel 2013 SCIA edilizia per il cambio di destinazione d'uso di un locale della propria sede e SCIA commerciale per l'attività di noleggio di attrezzature sportive e ricreative; aveva inoltre presentato nel 2015 una SCIA per la vendita al dettaglio di articoli sportivi. Il Comune, dopo accertamenti della Polizia Municipale e una diffida, ha ordinato la cessazione del noleggio di sci e scarponi in favore degli utenti che non richiedevano prestazioni didattiche, ritenendo l'attività non autorizzata e incompatibile con il vincolo di destinazione gravante sull'immobile realizzato su terreno soggetto a uso civico. La ricorrente ha dedotto: l'illegittimo esercizio dei poteri inibitori e di autotutela previsti dall'art. 19 l. 241/1990; violazione dell'art. 23 l.r. Abruzzo n. 23/2018; erroneità dei presupposti, irragionevolezza e sviamento; violazione della disciplina urbanistica sul mutamento di destinazione d'uso; nullità per violazione dell'art. 20, comma 2, l. 689/1981; violazione di proporzionalità, difetto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà, travisamento e ingiustizia manifesta. Con i motivi aggiunti ha impugnato la nota SUAP che aveva annullato in autotutela una precedente comunicazione relativa alla SCIA del 9 settembre 2024, deducendo omessa comunicazione di avvio, mancata individuazione dell'interesse pubblico, erroneità del divieto di attività commerciale e illegittimità derivata. La Rental Pizzalto s.r.l.s., operatore autorizzato alla medesima attività nello stesso comprensorio, è intervenuta ad opponendum.

La decisione

Il TAR ha ammesso l'intervento della Rental Pizzalto, ritenendo sussistente un interesse qualificato, contrario e dipendente rispetto a quello della ricorrente, derivante dalla concorrenza nel medesimo comprensorio; ha escluso tuttavia la qualifica di controinteressata sostanziale, poiché l'ordinanza non le attribuiva direttamente una posizione di vantaggio. Il ricorso introduttivo è stato respinto. Il Comune non ha esercitato i poteri inibitori o di autotutela ex art. 19, commi 3 e 4, l. 241/1990, poiché le SCIA del 2013 erano già state sospese dal SUAP nel 2014, con provvedimento ritualmente notificato alla società e ormai non tempestivamente impugnato. La SCIA del 2015 riguardava una diversa attività, cioè la vendita al dettaglio di articoli sportivi, e non poteva legittimare il noleggio di sci e scarponi. L'ordinanza costituiva esercizio del potere comunale di vigilanza e controllo sull'attività commerciale abusiva. Il divieto di attività commerciale nei locali derivava inoltre dal vincolo impresso all'immobile e al terreno gravato da uso civico: gli atti comunali, regionali, negoziali e la successiva transazione del 2023 avevano previsto che la sede fosse destinata alle attività proprie o strumentali della scuola sci e non ad attività commerciali generiche. Il noleggio poteva essere svolto solo in favore degli utenti che richiedevano lezioni di sci, quale attività strumentale e compatibile con la destinazione del bene. La disciplina speciale di tutela dell'uso civico prevaleva sulla disciplina urbanistica generale sul mutamento di destinazione d'uso. È stata ritenuta inconferente la censura fondata sull'art. 20 l. 689/1981, poiché il provvedimento non costituiva una sanzione amministrativa accessoria, ma una misura inibitoria conseguente all'esercizio abusivo dell'attività. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili: lo stesso atto era già stato notificato e depositato come ricorso autonomo, iscritto al n. 11/2025, sicché la sua trattazione nel presente giudizio avrebbe duplicato una causa identica. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 1.000 oltre accessori in favore del Comune e in euro 1.000 oltre accessori in favore dell'interveniente.

Norme richiamate

• art. 19, commi 3 e 4, l. 241/1990

  Il TAR ha escluso che l'ordinanza impugnata costituisse esercizio dei poteri inibitori o di autotutela sulla SCIA, poiché le precedenti SCIA erano già state sospese con un provvedimento SUAP del 2014, ritualmente notificato e non tempestivamente impugnato.

• art. 23, comma 1, l.r. Abruzzo n. 23/2018

  La disposizione è stata richiamata quale parametro della contestata abusività dell'attività commerciale di noleggio; il Comune ha esercitato il potere di vigilanza e controllo previsto dalla legislazione regionale sul commercio.

• art. 4, comma 4, l.r. Abruzzo n. 23/2018

  Attribuisce al Comune il potere di vigilanza e controllo sull'esercizio delle attività commerciali nel territorio, ritenuto correttamente esercitato nel caso concreto.

• art. 18, commi 3, lettera f), e 6, l.r. Abruzzo n. 39/2012

  Il noleggio di sci è stato considerato attività strumentale e compatibile con l'attività della scuola sci soltanto nei limiti in cui sia funzionale all'offerta didattica, cioè in favore degli utenti che richiedono lezioni di sci.

• art. 6, commi 4 e 8, l.r. Abruzzo n. 25/1988

  La disciplina regionale sugli usi civici costituisce il fondamento dell'autorizzazione al mutamento di destinazione e all'alienazione, con obbligo di rispettare la finalità autorizzata e previsione della retrocessione in caso di mancata realizzazione della finalità.

• art. 20, comma 2, l. 689/1981

  La norma riguarda le sanzioni amministrative accessorie e non è applicabile a un provvedimento di cessazione dell'attività adottato nell'esercizio del potere di vigilanza, che non ha natura sanzionatoria accessoria.

• art. 18 l. 689/1981

  Il TAR ha richiamato la disposizione per distinguere l'ordinanza impugnata dall'ordinanza-ingiunzione relativa a una sanzione amministrativa pecuniaria.

• art. 24 l. 689/1981

  Richiamato per evidenziare che le sanzioni amministrative accessorie possono essere applicate dal giudice penale nei casi previsti dalla legge, diversamente dalla misura inibitoria controversa.

• art. 28, comma 2, c.p.a.

  Consente l'intervento di chi vanti un interesse qualificato, contrario, dipendente e accessorio rispetto a quello dedotto dal ricorrente; tale presupposto è stato ravvisato nell'interesse concorrenziale dell'operatore autorizzato alla medesima attività.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il Collegio ha dato alle parti avviso del possibile profilo di inammissibilità dei motivi aggiunti, stimolando il contraddittorio prima della decisione.

Massime di principio

• Quando una SCIA è stata già sospesa con un provvedimento ritualmente notificato e non tempestivamente impugnato, il successivo ordine di cessazione dell'attività non costituisce esercizio dei poteri inibitori o di autotutela previsti dall'art. 19 l. 241/1990, ma attività di vigilanza sull'esercizio privo di titolo.
• La presentazione di una SCIA relativa a un'attività diversa non può legittimare l'esercizio di un'attività commerciale ulteriore, neppure quando le attività siano svolte negli stessi locali o presentino una connessione economica.
• I vincoli di destinazione apposti all'alienazione o al mutamento di destinazione di terre gravate da uso civico prevalgono sulla disciplina urbanistica generale incompatibile con tali vincoli; l'uso del bene deve rimanere conforme alla finalità pubblica e collettiva che ha giustificato l'alienazione.
• Il noleggio di attrezzature sciistiche può essere considerato attività strumentale alla scuola sci e compatibile con la destinazione del bene gravato da uso civico solo se funzionale all'offerta didattica e rivolto agli utenti che richiedono le lezioni; il noleggio generalizzato costituisce attività commerciale incompatibile con il vincolo.
• Un ordine di cessazione dell'attività adottato per l'esercizio abusivo di un'attività commerciale è misura di vigilanza e ripristino della legalità, non sanzione amministrativa accessoria soggetta alla disciplina dell'art. 20 l. 689/1981.
• Un atto già introdotto davanti allo stesso giudice come ricorso autonomo non può essere nuovamente trattato come ricorso per motivi aggiunti in altro giudizio identico, poiché la duplicazione del processo determina l'inammissibilità dell'atto successivo.

Come è indicizzato