Sentenza n. 5024/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L'appellante ha impugnato la sentenza del TAR Lazio n. 18621/2023, che aveva respinto il ricorso contro il decreto ministeriale del 20 febbraio 2023. Il decreto aveva sostituito precedenti determinazioni ministeriali, annullate in autotutela, e aveva previsto, ai fini del riconoscimento del titolo spagnolo di tecnico superiore in igiene dentale, una prova attitudinale nelle materie carenti oppure un tirocinio di adattamento di 24 mesi, finalizzato all'acquisizione di 120 crediti formativi universitari. L'appellante ha dedotto: carenza, incongruità e insufficienza della motivazione della sentenza e del provvedimento; erronea considerazione di un motivo non proposto in primo grado; mancata considerazione del fatto che il parere della Conferenza di servizi posto a base del decreto fosse analogo a quello già utilizzato per precedenti decreti annullati; violazione della direttiva 2005/36/CE e del d.lgs. 206/2007, sostenendo che le differenze tra i percorsi formativi italiano e spagnolo non giustificassero una misura compensativa così ampia; omessa valutazione delle singole discipline, dei crediti formativi, della formazione teorica svolta in presenza e dell'esperienza professionale maturata; violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, anche con riferimento alla durata del tirocinio, alla disciplina temporanea introdotta dall'art. 15 del d.l. 34/2023 e al diverso trattamento asseritamente riservato ad altra candidata; omessa pronuncia sulla domanda risarcitoria per danno da ritardo, riferita al tempo trascorso tra la domanda di riconoscimento del titolo e la definizione della misura compensativa. Il Ministero ha eccepito l'inammissibilità dell'appello per genericità e ha sostenuto la natura discrezionale delle proprie valutazioni.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto le eccezioni di inammissibilità, ritenendo i motivi d'appello sufficientemente chiari e precisando che la determinazione dell'ampiezza della misura compensativa costituisce esercizio di discrezionalità tecnica, sindacabile per manifesta illogicità o irrazionalità, travisamento dei fatti o delle prove. Nel merito ha respinto l'appello. Ai sensi dell'art. 22 del d.lgs. 206/2007, l'Amministrazione può imporre, a scelta del richiedente, un tirocinio di adattamento non superiore a tre anni o una prova attitudinale quando la formazione estera riguardi materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo italiano. Il potere ministeriale deve essere motivato in relazione al livello delle qualifiche, alle differenze sostanziali tra le materie formative e all'impossibilità di compensarle mediante esperienza professionale o apprendimento permanente, come previsto dall'art. 22, comma 8-bis. Nel caso concreto, il decreto del 20 febbraio 2023 è stato ritenuto adeguatamente motivato sulla base della nota della Conferenza di servizi del 24 novembre 2022 e delle differenze tra i percorsi: formazione universitaria triennale e 4500 ore in Italia, contro formazione non universitaria biennale e 2000 ore in Spagna, oltre all'assenza, nel percorso spagnolo, di numerose materie di base e professionalizzanti. Tali differenze sono state ritenute idonee a giustificare la prova attitudinale o il tirocinio di adattamento di 24 mesi con formazione complementare. La misura è stata giudicata proporzionata perché idonea e necessaria a garantire la tutela della salute pubblica e non eccessivamente sacrificante per la professionista, non essendo impedito in via definitiva l'esercizio della professione. È stata respinta anche la censura di disparità di trattamento fondata sulla disciplina temporanea dell'art. 15 del d.l. 34/2023, poiché tale disciplina non elimina i controlli e rinvia a un'apposita intesa; la disparità rispetto ad altra candidata è stata ritenuta generica e priva di riscontri. La domanda risarcitoria per danno da ritardo, non esaminata dal TAR, è stata respinta per difetto di nesso causale. Il danno lamentato consisteva nella tardiva possibilità di frequentare il tirocinio e di esercitare la professione, ma il tirocinio era stato iniziato dopo la comunicazione ministeriale del 17 novembre 2022, non era stato causalmente impedito dal decreto del 20 febbraio 2023 e risultava poi volontariamente sospeso dall'interessata. Inoltre, l'eventuale ritardo anteriore nella fissazione della prova attitudinale avrebbe dovuto essere fatto valere nel diverso giudizio promosso contro il silenzio ministeriale. La sentenza del TAR è stata quindi confermata e le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 22 d.lgs. 206/2007

  Il riconoscimento del titolo di igienista dentale può essere subordinato al compimento di un tirocinio di adattamento non superiore a tre anni o di una prova attitudinale, a scelta del richiedente, quando la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di formazione richiesto in Italia.

  La disposizione attribuisce al Ministero una valutazione tecnico-discrezionale comparativa tra la formazione acquisita nello Stato d'origine e quella richiesta nello Stato ospitante, consentendo l'imposizione di una misura compensativa quando sussistano differenze sostanziali nelle materie formative.

• art. 22, comma 8-bis, d.lgs. 206/2007

  La decisione di imporre un tirocinio di adattamento o una prova attitudinale deve essere debitamente motivata in relazione al livello di qualifica professionale richiesto dalla normativa nazionale ed al livello di qualifica professionale detenuto dal richiedente, nonché alle differenze sostanziali tra le materie di formazione ed alle ragioni per cui tali differenze non possono essere compensate dalle conoscenze, dalle abilità e dalle competenze acquisite nel corso dell'esperienza professionale, ovvero mediante apprendimento permanente, formalmente convalidate da un organismo competente.

  La motivazione deve esplicitare il confronto tra i livelli delle qualifiche, le differenze sostanziali tra le materie e l'insufficienza dell'esperienza professionale o dell'apprendimento permanente a colmare il divario formativo.

• direttiva 2005/36/CE

  Il giudice considera rilevante la diversa classificazione delle qualifiche professionali e il confronto tra natura, durata, carico orario e contenuti dei percorsi formativi ai fini della misura compensativa.

• art. 97 Cost.

  Il principio di proporzionalità è considerato anche corollario del principio costituzionale di buon andamento dell'amministrazione.

• art. 15 d.l. 30 marzo 2023, n. 34, convertito dalla l. 26 maggio 2023, n. 56

  La possibilità temporanea di esercitare l'attività lavorativa in deroga al d.lgs. 206/2007 non elimina i controlli amministrativi, poiché la disciplina concreta è rimessa a un'apposita intesa.

• art. 2-bis l. 241/1990

  Non si tratta ... di un ristoro automatico (collegato alla mera violazione del termine).

  Il danno da ritardo non è risarcibile per la sola violazione del termine procedimentale; il privato deve provare il danno, il nesso causale tra ritardo e pregiudizio e l'elemento soggettivo dell'amministrazione.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  La domanda risarcitoria riferita al ritardo nella fissazione della prova attitudinale avrebbe dovuto essere proposta nel giudizio instaurato contro il silenzio dell'amministrazione.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  La norma è richiamata quale base per l'oscuramento delle generalità e dei dati identificativi dell'appellante.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  La disposizione è richiamata a tutela dei dati personali relativi alla salute e della dignità della parte interessata.

Massime di principio

• Quando il riconoscimento di una qualifica professionale sanitaria estera è subordinato a una misura compensativa, l'amministrazione esercita discrezionalità tecnica nel confrontare il percorso formativo estero con quello richiesto dall'ordinamento nazionale; tale valutazione è sindacabile dal giudice per manifesta illogicità o irrazionalità, travisamento dei fatti o delle prove, nonché per carenza dei presupposti.
• La decisione di imporre una prova attitudinale o un tirocinio di adattamento deve motivare specificamente il livello della qualifica nazionale e di quella posseduta, le differenze sostanziali tra le materie formative e le ragioni per cui tali differenze non siano colmabili mediante esperienza professionale o apprendimento permanente formalmente convalidato.
• Nel valutare la necessità e l'ampiezza di una misura compensativa per una professione sanitaria possono assumere rilievo congiuntamente la natura universitaria o non universitaria della formazione, la durata del corso, il carico orario e l'assenza, nel percorso estero, di materie di base e professionalizzanti rilevanti per l'esercizio della professione.
• Una misura compensativa è proporzionata quando è idonea a garantire il livello di conoscenze necessario alla tutela della salute pubblica, necessaria in relazione al divario formativo accertato e non comporta un sacrificio eccessivo, anche se subordina l'esercizio della professione al previo completamento di una formazione integrativa.
• Il risarcimento del danno da ritardo non consegue automaticamente alla violazione del termine procedimentale: il privato deve provare il danno-conseguenza, il nesso causale tra il ritardo e il pregiudizio e l'elemento soggettivo dell'amministrazione.
• La domanda risarcitoria relativa al ritardo nella definizione di una specifica fase procedimentale deve essere proposta nel giudizio avente a oggetto il silenzio o l'inerzia riferita a quella fase, quando il danno lamentato deriva proprio da tale ritardo e non dagli atti successivi.

Come è indicizzato