Sentenza n. 1405/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza del TAR deducendo: violazione e falsa applicazione dell'art. 1 del d.M. 17 dicembre 1992, n. 564, travisamento dei presupposti di fatto e difetto di motivazione, anche per il mancato accoglimento delle richieste di verificazione o consulenza tecnica; violazione della disciplina statale e regionale in materia di sorvegliabilità dei locali e di decadenza dei titoli abilitativi; erronea riconduzione del potere esercitato all'annullamento d'ufficio ex art. 21-nonies l. n. 241/1990; omessa declaratoria di inammissibilità o infondatezza dei motivi del ricorso di primo grado; violazione delle garanzie partecipative e dell'art. 21-octies l. n. 241/1990. La controversia riguardava un esercizio situato interamente al piano interrato, il cui accesso richiedeva il transito su un'area privata condominiale, il passaggio attraverso il dehors di un ristorante sovrastante e la discesa di una rampa di scale. Il Comune, sulla base di una segnalazione della Polizia di Stato e della documentazione fotografica, aveva ritenuto insussistenti i requisiti di sorvegliabilità, poiché l'ingresso non era integralmente visibile e l'area di accesso e il dehors appartenevano a un diverso esercizio o a soggetti privati. L'appellato aveva sostenuto, tra l'altro, che il Comune avesse integrato postumamente la motivazione dell'ordinanza e che la mancata valida comunicazione di avvio del procedimento avesse leso il diritto di partecipazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e, riformando la sentenza del TAR, ha respinto il ricorso di primo grado. Ha ritenuto ammissibile e fondata la censura relativa alla sorvegliabilità, rilevando che il locale interrato non disponeva di accessi integralmente visibili da una strada, piazza o altro luogo pubblico e che il dehors del ristorante sovrastante si frapponeva tra il sentiero e l'ingresso, impedendo l'accesso diretto e la piena visibilità, soprattutto durante l'apertura contestuale dei due esercizi. La condivisione del dehors e di aree funzionalmente comuni con un diverso esercizio è stata ritenuta incompatibile con il requisito di sorvegliabilità. Il Collegio ha qualificato il potere comunale come potere di decadenza del titolo abilitativo, e non come annullamento d'ufficio: l'art. 64, commi 5 e 8, lett. c), d.lgs. n. 59/2010 subordina l'esercizio dell'attività alla conformità dei locali ai criteri di sorvegliabilità e prevede la decadenza quando tale conformità venga meno. Il requisito deve sussistere in ogni momento; la disciplina comprende anche l'accertamento successivo di una carenza originaria, non soltanto la sopravvenuta modifica dei luoghi. Accertata la non conformità, l'esercizio del potere di decadenza è vincolato, salva la discrezionalità sulle modalità concrete, inclusa la previa diffida o sospensione per consentire il ripristino. È stata inoltre ritenuta fondata la censura sulla comunicazione di avvio: trattandosi di attività vincolata e doverosa, l'eventuale partecipazione del destinatario non avrebbe potuto determinare un esito diverso, con applicazione dell'art. 21-octies l. n. 241/1990. Il quarto motivo è stato ritenuto assorbibile, poiché il ricorso di primo grado era comunque infondato. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 1 d.M. 17 dicembre 1992, n. 564

  I locali adibiti a pubblici esercizi per la somministrazione di alimenti e bevande devono disporre di vie di accesso tali da consentire la sorvegliabilità dei locali stessi; deve essere garantita l'integrale visibilità degli accessi.

  Il requisito di sorvegliabilità impone che gli accessi al pubblico esercizio siano integralmente visibili da una strada, piazza o altro luogo pubblico e che non siano schermati o resi indiretti da aree o strutture appartenenti a un diverso esercizio.

• art. 64, comma 5, d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59

  L’esercizio dell’attività è subordinato alla conformità del locale ai criteri sulla sorvegliabilità stabiliti con decreto del Ministro dell’interno, anche in caso di ampliamento della superficie.

  La conformità ai criteri di sorvegliabilità è requisito necessario e permanente per l'esercizio dell'attività di somministrazione di alimenti e bevande, anche se la carenza viene accertata dopo il rilascio del titolo.

• art. 64, comma 8, lett. c), d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59

  L’autorizzazione e il titolo abilitativo decadono qualora venga meno la rispondenza dello stato dei locali ai criteri stabiliti dal Ministro dell’interno. In tale caso, il titolare può essere espressamente diffidato dall’amministrazione competente a ripristinare entro il termine assegnato il regolare stato dei locali.

  L'accertata non conformità dei locali ai criteri di sorvegliabilità comporta l'applicazione del potere di decadenza, anche quando la carenza sia originaria; l'amministrazione può previamente sospendere o diffidare il titolare per consentire il ripristino.

• art. 16, comma 1, lett. e), l.r. Piemonte 29 dicembre 2006, n. 38

  Costituisce la base regionale del provvedimento di sospensione dell'attività adottato in presenza della carenza dei requisiti di sorvegliabilità.

• art. 21-octies l. 7 agosto 1990, n. 241

  La violazione delle garanzie partecipative non comporta l'annullamento quando il provvedimento è vincolato e sia dimostrato che il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-nonies l. 7 agosto 1990, n. 241

  La disciplina dell'annullamento d'ufficio non si applica quando l'amministrazione esercita lo specifico potere di decadenza previsto dalla legge per la perdita o l'assenza dei requisiti necessari al godimento del titolo.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  La richiesta dell'appellato di condanna per lite temeraria è stata formulata, ma il Collegio non l'ha esaminata autonomamente nel dispositivo.

Massime di principio

• Il requisito di sorvegliabilità dei locali destinati alla somministrazione di alimenti e bevande deve sussistere in modo permanente e deve assicurare l'integrale visibilità degli accessi da una strada, piazza o altro luogo pubblico; la presenza, tra il percorso di accesso e l'ingresso, di un dehors o di un'area riservata a un diverso esercizio può escludere tale requisito quando impedisca l'accesso diretto o la piena visibilità.
• L'art. 64, commi 5 e 8, d.lgs. n. 59/2010 disciplina un autonomo potere di decadenza del titolo abilitativo, distinto dall'annullamento d'ufficio ex art. 21-nonies l. n. 241/1990. Tale potere opera anche quando la carenza del requisito di sorvegliabilità, pur originaria, sia accertata successivamente al rilascio del titolo.
• Una volta accertata la non conformità dei locali ai criteri di sorvegliabilità, l'amministrazione è vincolata all'applicazione della decadenza, residuando discrezionalità soltanto sulle modalità concrete di attuazione, tra cui la previa diffida o sospensione finalizzata al ripristino dei requisiti.
• La mancata o irregolare comunicazione di avvio del procedimento non determina l'annullamento di un provvedimento vincolato quando l'apporto partecipativo del destinatario non avrebbe potuto condurre a un esito diverso, ai sensi dell'art. 21-octies l. n. 241/1990.

Come è indicizzato