Sentenza n. 4078/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La struttura ospedaliera privata accreditata, dotata di pronto soccorso e operante come ospedale Covid Free durante l'emergenza pandemica, ha impugnato il diniego regionale di riconoscimento delle prestazioni extrabudget rese a pazienti provenienti dal proprio pronto soccorso. La ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost., dell'art. 3 l. 241/1990, degli artt. 8-quater e 8-quinquies d.lgs. 502/1992, dell'art. 19 l.r. Lazio 4/2003, degli artt. 23 ss. r.r. Lazio 20/2019 e della programmazione regionale, nonché eccesso di potere per ingiustizia manifesta, illogicità, difetto di istruttoria e disparità di trattamento. In particolare, ha sostenuto che l'incremento delle prestazioni fosse stato determinato dalla conversione di altre strutture in centri Covid, dall'indisponibilità di posti letto alternativi e dall'esigenza di evitare il sovraffollamento dei pronto soccorso; ha inoltre richiamato il risparmio di spesa regionale derivante dal minor livello di attività delle strutture riconvertite e ha dedotto che la Regione avrebbe dovuto valutare il riconoscimento, anche parziale e mediante regressione tariffaria, delle prestazioni rese oltre il budget.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha affermato che il tetto di spesa sanitaria costituisce un vincolo ineludibile e misura delle prestazioni che il SSN può acquistare da ciascun erogatore privato; la struttura accreditata non è obbligata a erogare prestazioni oltre il limite preventivato e, correlativamente, non ha diritto alla remunerazione di attività extrabudget non autorizzate. L'accreditamento inserisce il privato nell'organizzazione pubblica e lo assoggetta alla programmazione della spesa sanitaria e ai relativi limiti. Nel caso concreto, il contratto con la ASL Roma 1, anche dopo l'accordo integrativo adottato per l'emergenza pandemica, consentiva il superamento del budget soltanto per le specifiche fattispecie previste dall'accordo: gestione di pazienti Covid e No Covid da parte delle strutture della rete dell'emergenza, oppure attivazione di nuovi posti letto No Covid per trasferire attività delle aziende pubbliche. Le prestazioni rese dalla ricorrente ai pazienti provenienti dal proprio pronto soccorso non rientravano né nelle attività autorizzate dal contratto, né nelle ipotesi di extrabudget contemplate dall'accordo integrativo. La Regione aveva quindi correttamente applicato i vincoli normativi e pattizi e adeguatamente motivato il diniego, senza essere tenuta a rivalutare ex post il budget sulla base del risparmio di spesa conseguito nel 2020. Tale risparmio era già stato considerato nell'ambito di una specifica disciplina regionale, non impugnata, che prevedeva un contributo una tantum per le strutture con produzione inferiore al 90 per cento del budget, ferma la rendicontazione dei costi fissi. Le spese di lite sono state integralmente compensate per la peculiarità e la parziale novità delle questioni; il contributo unificato è rimasto a carico della ricorrente.

Norme richiamate

• art. 32, comma 8, l. 27 dicembre 1997, n. 449

  La programmazione dei limiti di spesa sanitaria costituisce strumento vincolante di razionalizzazione e di equilibrio finanziario.

• art. 12, comma 3, d.lgs. 23 dicembre 1992, n. 502

  Concorre, insieme alle altre disposizioni richiamate, a fondare la pianificazione autoritativa dei limiti di spesa sanitaria.

• art. 39 d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446

  Richiamato quale base normativa del sistema di programmazione e contenimento della spesa sanitaria.

• art. 43 l. 23 dicembre 1978, n. 833

  Le strutture accreditate concorrono all'attuazione delle finalità pubbliche di assistenza sanitaria.

• art. 8 d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502

  L'accreditamento inserisce le strutture private nell'organizzazione del Servizio sanitario e le assoggetta ai relativi vincoli pubblicistici.

• art. 8-quater d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502

  Richiamato dalla ricorrente tra le norme che disciplinano accreditamento e programmazione sanitaria.

• art. 8-quinquies d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502

  Costituisce la base normativa dell'accordo contrattuale con la struttura privata e dei limiti alle prestazioni remunerabili.

• art. 3 d.l. 17 marzo 2020, n. 18, convertito dalla l. 24 aprile 2020, n. 27

  Ha fondato, insieme all'art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992, l'accordo integrativo emergenziale, che delimitava le ipotesi di superamento del budget.

• art. 4, commi 5-bis e 5-ter, d.l. 19 maggio 2020, n. 34, convertito dalla l. 17 luglio 2020, n. 77

  Base della disciplina regionale del contributo una tantum per le strutture private accreditate con produzione inferiore al 90 per cento del budget 2020.

• D.G.R. Lazio n. 689/2020

  Il budget [...] è da intendersi valicabile esclusivamente nella misura in cui sia necessario gestire i pazienti COVID e NO COVID [...] dalle strutture inserite nella rete dell’emergenza, ovvero NO COVID, solo se correlati all’attivazione di nuovi posti letto per far fronte al trasferimento di attività dalle Aziende Pubbliche

  Limitava il superamento del budget alle specifiche esigenze emergenziali previste dall'accordo integrativo.

• D.G.R. Lazio n. 304/2021

  riconoscendo un contributo una tantum alle strutture private accreditate che abbiano registrato nel 2020 una produzione complessiva al di sotto del 90 per cento del budget assegnato e sottoscritto, ferma rimanendo la rendicontazione dei costi fissi sostenuti

  La Regione aveva disciplinato separatamente gli effetti economici della ridotta produzione 2020; tale deliberazione non era stata impugnata dalla ricorrente.

• art. 1, comma 5, accordo integrativo contrattuale emergenziale

  Il budget, ai sensi della richiamata normativa emergenziale (DL 18/2020) è da intendersi valicabile esclusivamente nella misura in cui sia necessario gestire i pazienti COVID e NO COVID (casi sospetti COVID 19, trattati come tali, seppure negativi), dalle strutture inserite nella rete dell’emergenza, ovvero NO COVID, solo se correlati all’attivazione di nuovi posti letto per far fronte al trasferimento di attività delle Aziende pubbliche, per il periodo limitato allo stato di emergenza o per quello diversamente determinato dalla parte pubblica, pure inferiore, per il rientro alla gestione ordinaria

  La clausola definiva tassativamente le ipotesi di superamento del budget e non comprendeva le prestazioni spontaneamente rese per pazienti inviati dal pronto soccorso della struttura.

• art. 17 del contratto principale con la ASL Roma 1

  La clausola di salvaguardia, richiamata dall'accordo integrativo, rafforzava i limiti pattizi alla remunerazione di prestazioni ulteriori non autorizzate.

Massime di principio

• Il tetto di spesa assegnato a una struttura sanitaria privata accreditata costituisce un limite vincolante alla remunerazione a carico del Servizio sanitario regionale; la struttura non ha, di regola, né l'obbligo di erogare prestazioni oltre tale soglia né il diritto alla remunerazione delle prestazioni extrabudget non autorizzate.
• L'accreditamento sanitario inserisce il soggetto privato nell'organizzazione pubblica e comporta l'assoggettamento alla programmazione regionale della spesa, ai limiti quantitativi e qualitativi convenuti e agli obblighi di contenimento della spesa sanitaria.
• Quando un contratto o accordo integrativo emergenziale individua specificamente le ipotesi in cui il budget può essere superato, le prestazioni ulteriori sono remunerabili solo se riconducibili a tali ipotesi e previamente autorizzate; l'erogazione spontanea di attività diverse non fonda un diritto al compenso.
• La comunicazione del tetto di spesa e dei limiti contrattuali vale quale rifiuto implicito di ulteriori prestazioni remunerabili, sicché il privato non può ottenere ex post una diversa distribuzione delle risorse sulla base dell'attività autonomamente svolta.
• Il risparmio di spesa derivante dalla minore attività di altri erogatori durante l'emergenza non impone, di per sé, il riconoscimento delle prestazioni extrabudget di una struttura privata, quando la Regione abbia già disciplinato con atti specifici la destinazione di tale risparmio e tali atti non siano stati impugnati.

Come è indicizzato