Sentenza n. 432/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto ministeriale che ha espresso giudizio negativo di compatibilità ambientale sul progetto, unitamente ai pareri della Commissione Tecnica PNRR-PNIEC e del Ministero della Cultura-Soprintendenza Speciale per il PNRR, deducendo cinque gruppi di censure. In primo luogo ha lamentato il tardivo rilascio dei pareri, sostenendo che il superamento dei termini previsti dall'art. 25, comma 2-bis, del d.lgs. 152/2006 avrebbe determinato la formazione del silenzio-assenso ai sensi dell'art. 17-bis l. 241/1990 e l'inefficacia delle determinazioni tardive ai sensi dell'art. 2, comma 8-bis, della stessa legge. Ha inoltre contestato la validità formale del parere della Commissione, asseritamente privo della sottoscrizione del segretario, dell'indicazione dei componenti e dei voti, e ha dedotto l'omessa rimessione del dissenso al Presidente del Consiglio dei ministri. In secondo luogo ha denunciato l'omessa considerazione dell'interesse pubblico alla diffusione delle fonti rinnovabili, il difetto di motivazione del diniego, l'assenza di autonoma valutazione da parte del Ministero dell'Ambiente, la mancata considerazione delle osservazioni e delle istanze di riesame, nonché una duplicazione o sovrapposizione delle valutazioni della Commissione e della Soprintendenza. In terzo luogo ha contestato l'applicazione della legge regionale sarda n. 20/2024, ritenuta costituzionalmente illegittima, più restrittiva della disciplina statale e non applicabile retroattivamente a un procedimento avviato nel 2022, invocando anche la tutela del legittimo affidamento. In quarto luogo ha censurato nel dettaglio il parere della Commissione per errori di fatto, carenze istruttorie, travisamento, illogicità e motivazione insufficiente con riguardo agli impatti cumulativi e paesaggistici, alla geologia e alle acque, alla biodiversità, ai rumori e alle vibrazioni, ai campi elettromagnetici, alla salute umana, alle terre e rocce da scavo e al piano di monitoraggio ambientale. Infine ha impugnato il parere della Soprintendenza, contestando la valutazione degli elementi archeologici, paesaggistici, urbanistici e agronomici, l'individuazione delle fasce di rispetto, l'utilizzo di un progetto non aggiornato, il mancato esame delle modifiche progettuali e l'indebita estensione delle competenze dell'organo di tutela.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto ai termini procedimentali, ha ritenuto applicabile la disciplina speciale della VIA prevista dall'art. 25 del d.lgs. 152/2006, che contempla un potere sostitutivo in caso di inerzia o ritardo e rende inapplicabile il silenzio-assenso ex art. 17-bis l. 241/1990. Il ritardo nell'adozione dei pareri non ha quindi determinato né assenso tacito né inefficacia delle determinazioni. La censura formale sul parere della Commissione è stata respinta perché il verbale prodotto in giudizio riportava la sottoscrizione della segretaria e l'indicazione dei presenti, in conformità all'art. 15, comma 6, del D.M. 361/2021. Non è stata ravvisata alcuna situazione di dissenso da rimettere al Presidente del Consiglio dei ministri, poiché i pareri della Commissione e della Soprintendenza erano convergenti nel giudizio negativo, pur muovendo da diversi ambiti valutativi. Il TAR ha poi ritenuto legittima la motivazione per relationem del decreto, fondato sui pareri tecnici negativi, reputando che l'adesione dell'autorità procedente alle risultanze istruttorie costituisca esercizio del potere valutativo e non sua abdicazione. Il mancato accoglimento delle istanze di riesame e sospensione, presentate in una fase prossima alla conclusione, non ha integrato un difetto di istruttoria, considerato che il procedimento era stato caratterizzato da plurime richieste di integrazione. La convergenza di valutazioni negative su alcuni profili non è stata ritenuta una duplicazione illegittima, poiché Commissione e Soprintendenza operavano su piani e competenze differenti. La sopravvenuta declaratoria di incostituzionalità di parti della l.r. Sardegna n. 20/2024 non ha travolto il procedimento, poiché il giudizio negativo risultava autonomamente fondato sulla normativa statale e sui vincoli culturali e paesaggistici già esistenti. In particolare, l'interferenza con un bene archeologico tutelato e il mancato rispetto della relativa fascia di rispetto erano stati accertati sulla base del d.lgs. 42/2004, indipendentemente dalla disciplina regionale sopravvenuta. Il quarto motivo è stato respinto perché la VIA costituisce una valutazione tecnico-preventiva della compatibilità di uno specifico progetto nel suo concreto contesto e non una ponderazione politico-programmatica astratta tra transizione energetica e tutela ambientale. Le valutazioni favorevoli su alcune componenti non impongono un esito positivo, poiché il giudizio di VIA è unitario e non consiste in una sommatoria aritmetica dei singoli giudizi settoriali. La Commissione poteva qualificare alcune componenti come non valutabili dopo ripetute richieste istruttorie non integralmente soddisfatte; l'onere di fornire uno studio di impatto completo gravava sul proponente e il dissenso costruttivo non impone all'amministrazione integrazioni indefinite. Le specifiche censure tecniche sono state ritenute non dimostrative di errori macroscopici, travisamenti o illogicità manifeste. Anche il quinto motivo è stato respinto: il parere della Soprintendenza è stato qualificato come espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo per manifesta illogicità, incoerenza, incompletezza, travisamento o erroneità del criterio tecnico. Il parere risultava fondato su un'istruttoria articolata, su beni archeologici e paesaggistici tutelati dalla normativa statale e sulla pianificazione paesaggistica, sicché le doglianze miravano in sostanza a sostituire la valutazione tecnica dell'amministrazione con quella della ricorrente. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 25 d.lgs. 152/2006

  Il comma 2-quater stabilisce che, in caso di inerzia o di ritardo nell’adozione del concerto da parte degli uffici competenti, il titolare del potere sostitutivo provvede al rilascio degli atti entro trenta giorni successivi.

  La disciplina speciale della VIA prevede un meccanismo di conclusione espresso e un potere sostitutivo in caso di ritardo, escludendo la formazione del silenzio-assenso e l'inefficacia automatica dei pareri tardivi.

• art. 17-bis l. 241/1990

  Tale previsione rende inapplicabile il silenzio-assenso ex art. 17-bis L. n. 241/1990.

  Il silenzio-assenso tra amministrazioni non si applica ai pareri e concerti nell'ambito del procedimento speciale di VIA, soggetto alla disciplina dell'art. 25 del d.lgs. 152/2006.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  La disposizione non determina l'inefficacia delle determinazioni tardive nel procedimento di VIA, poiché il ritardo è regolato dalla disciplina speciale dell'art. 25 del d.lgs. 152/2006.

• art. 15, comma 6, D.M. 361/2021

  Il verbale della Commissione è valido quando reca la sottoscrizione del segretario e l'indicazione dei presenti; non è necessaria la sottoscrizione di tutti i componenti del collegio.

• art. 14-quinquies l. 241/1990

  La rimessione al Presidente del Consiglio dei ministri presuppone un effettivo dissenso tra amministrazioni, non ravvisabile quando i pareri convergono nel giudizio negativo, anche se motivati sulla base di profili diversi.

• art. 5, comma 2, lett. c-bis), l. 400/1988

  Non trova applicazione in assenza di un contrasto sostanziale tra le amministrazioni partecipanti al procedimento.

• art. 22 d.lgs. 152/2006

  La VIA richiede una valutazione tecnico-preventiva delle componenti ambientali rilevanti in relazione allo specifico progetto e al sito prescelto.

• Allegato VII alla Parte Seconda d.lgs. 152/2006

  Costituisce parametro per l'esame delle alternative progettuali e degli impatti, compresi quelli cumulativi, nell'ambito della VIA.

• art. 5, lett. e), Allegato VII alla Parte Seconda d.lgs. 152/2006

  La valutazione degli impatti cumulativi deve considerare il contesto territoriale e i progetti esistenti o approvati secondo le modalità ritenute tecnicamente coerenti dall'organo valutatore.

• art. 20, comma 8, lett. c-ter) e c-quater), d.lgs. 199/2021

  Le fasce e i beni culturali tutelati rilevano nella localizzazione degli impianti da fonti rinnovabili e costituiscono parametri statali per la valutazione dell'interferenza con il patrimonio culturale.

• art. 10, comma 3, lett. a), d.lgs. 42/2004

  La presenza di un bene archeologico dichiarato di particolare interesse culturale radica il potere di tutela della Soprintendenza e impone una valutazione concreta della compatibilità dell'impianto.

• art. 142 d.lgs. 42/2004

  La tutela dei corsi d'acqua e delle relative fasce di rispetto costituisce parametro statale autonomo per la valutazione paesaggistica del progetto.

• art. 143 d.lgs. 42/2004

  La pianificazione paesaggistica e i beni individuati dal piano concorrono alla valutazione della compatibilità paesaggistica dell'intervento.

• D.P.R. 120/2017

  La documentazione relativa alla gestione delle terre e rocce da scavo deve rispettare i requisiti minimi necessari alla valutazione ambientale.

• art. 20, comma 8, d.lgs. 199/2021

  La normativa statale attribuisce rilievo ai beni culturali e alle fasce di rispetto nella valutazione della localizzazione degli impianti FER, senza escludere una concreta valutazione di compatibilità.

Massime di principio

• Nei procedimenti di VIA regolati dall'art. 25 del d.lgs. 152/2006, il ritardo nell'adozione dei pareri o del concerto non determina la formazione del silenzio-assenso ai sensi dell'art. 17-bis l. 241/1990 né l'automatica inefficacia delle determinazioni tardive, poiché la disciplina speciale prevede un potere sostitutivo e una conclusione espressa del procedimento.
• Il provvedimento conclusivo di VIA può essere motivato per relationem mediante il richiamo a pareri tecnici istruttori, quando questi siano conoscibili dall'interessato e contengano un percorso valutativo chiaro, completo e articolato; l'adesione dell'autorità procedente alle risultanze tecniche costituisce esercizio del potere decisionale e non abdicazione ad esso.
• La VIA è una valutazione tecnico-preventiva e complessiva della compatibilità di uno specifico progetto nel suo concreto contesto territoriale; l'interesse pubblico alla diffusione delle energie rinnovabili, pur rilevante, non è automaticamente prevalente e non impone una comparazione astratta o politico-programmatica con ogni altro interesse pubblico.
• Il giudizio di compatibilità ambientale non è una sommatoria aritmetica delle valutazioni relative alle singole componenti: la valutazione positiva di alcuni profili non impedisce un esito negativo quando altre criticità, anche derivanti da carenze informative o da incertezze istruttorie, siano ritenute ostative e non superabili mediante prescrizioni.
• Nella VIA l'onere di fornire uno studio di impatto completo e adeguato grava sul proponente. Dopo reiterate richieste di integrazione, l'amministrazione non è tenuta a consentire integrazioni indefinite né a supplire alle carenze progettuali; può qualificare una componente come non valutabile quando l'incompletezza del quadro conoscitivo impedisca una valutazione preventiva attendibile.
• Il sindacato giurisdizionale sui pareri tecnico-discrezionali in materia ambientale e paesaggistico-culturale riguarda la logicità, coerenza, completezza, correttezza del criterio tecnico e assenza di travisamenti o errori manifesti, senza potersi tradurre nella sostituzione della valutazione dell'amministrazione con una diversa valutazione tecnica del privato.

Come è indicizzato