Corte di giustizia, Sentenza C-575/18

Impugnazione della Repubblica ceca contro la lettera della Commissione sulle risorse proprie

La pronuncia riguarda un’impugnazione proposta dalla Repubblica ceca avverso l’ordinanza del Tribunale che aveva dichiarato irricevibile il suo ricorso di annullamento contro una lettera della Commissione concernente l’obbligo di mettere a disposizione dell’Unione importi qualificati come risorse proprie. La controversia si colloca nel sistema delle risorse proprie dell’Unione e pone un problema di ricevibilità del ricorso diretto, in rapporto alla tutela giurisdizionale effettiva garantita dall’articolo 47 della Carta.

Contesto normativo sulle risorse proprie

La Corte richiama le decisioni 2000/597/CE, Euratom e 2007/436/CE, Euratom, che disciplinano il sistema delle risorse proprie nel periodo rilevante. In particolare, l’articolo 8, paragrafo 1, di tali decisioni impone agli Stati membri di riscuotere le risorse proprie e di metterle a disposizione della Commissione.

Viene inoltre esaminato il regolamento (CE, Euratom) n. 1150/2000, come modificato dai regolamenti nn. 2028/2004 e 105/2009. Tra le disposizioni rilevanti figurano:

• l’articolo 2, paragrafo 1, sull’accertamento del diritto dell’Unione sulle risorse proprie;
• l’articolo 6, paragrafo 3, lettere a) e b), sulla contabilizzazione e sulla contabilità separata;
• gli articoli 9 e 10, sulla messa a disposizione delle somme;
• l’articolo 11, paragrafo 1, sugli interessi di mora;
• l’articolo 17, paragrafi 1-4, sulla dispensa dall’obbligo di messa a disposizione in caso di irrecuperabilità e sulla procedura di comunicazione e osservazioni della Commissione.

Fatti e procedimento principale

La vicenda trae origine da un’indagine OLAF relativa all’importazione di accendini tascabili provenienti dal Laos. La relazione finale dell’OLAF del 30 maggio 2008 riteneva che vi fossero elementi di prova dell’origine cinese tali da giustificare verifiche posteriori, recuperi e, se del caso, procedure di accertamento nei confronti degli importatori.

La Repubblica ceca aveva iscritto in WOMIS, tra il 2013 e il 2014, i casi di impossibilità di recupero e aveva fornito ulteriori informazioni alla Commissione. Con la lettera controversa del 20 gennaio 2015, il direttore della direzione competente della Commissione ha comunicato che non ricorrevano, in nessuno dei casi indicati, i presupposti della dispensa prevista dall’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento n. 1150/2000, invitando la Repubblica ceca a mettere a disposizione EUR 2.112.708 circa, entro il termine indicato, con avvertimento circa gli interessi di mora.

La Repubblica ceca ha impugnato dinanzi al Tribunale la decisione asseritamente contenuta nella lettera; la Commissione ha eccepito l’irricevibilità del ricorso. Il Tribunale ha accolto tale eccezione, ritenendo la lettera non impugnabile.

Motivo di impugnazione e argomentazioni delle parti

In impugnazione, la Repubblica ceca deduce un motivo unico fondato sulla violazione dell’articolo 263 TFUE in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta. Essa sostiene di non disporre di un rimedio effettivo per contestare la posizione della Commissione, poiché un ricorso per inadempimento dipenderebbe dalla discrezionalità della Commissione, mentre il pagamento con riserva non garantirebbe comunque un controllo giurisdizionale certo.

Secondo la Repubblica ceca, la minaccia di interessi di mora costringerebbe lo Stato membro a pagare subito, senza un vero accesso al giudice. Il Regno dei Paesi Bassi, interveniente, condivide in sostanza tale impostazione, sostenendo che la lettera imporrebbe obblighi nuovi fissando un termine autonomo per la messa a disposizione delle somme.

La Commissione contesta il motivo, sostenendo che la lettera non produce effetti giuridici vincolanti e che il sistema delle risorse proprie non consente di trasformare in atto impugnabile un mero invito o parere.

Ragionamento della Corte sulla nozione di atto impugnabile

La Corte ricorda la propria giurisprudenza costante secondo cui sono impugnabili ai sensi dell’articolo 263 TFUE solo i provvedimenti destinati a produrre effetti giuridici vincolanti. Per stabilirlo occorre guardare alla sostanza dell’atto, al suo contenuto, al contesto e ai poteri dell’istituzione da cui promana.

La Corte osserva che il Tribunale ha correttamente applicato tali criteri e che, nell’impugnazione, la Repubblica ceca non contesta realmente l’interpretazione del sistema delle risorse proprie né l’analisi del contenuto della lettera. Inoltre, la mera fissazione di un termine nella lettera non è idonea a produrre effetti giuridici autonomi, poiché gli interessi di mora discendono dall’articolo 11 del regolamento n. 1150/2000 e non da una scadenza unilaterale stabilita dalla Commissione.

Articolo 47 della Carta e limiti della tutela giurisdizionale

La Corte ribadisce che l’articolo 47 della Carta deve essere interpretato in armonia con il sistema di tutela giurisdizionale previsto dai Trattati, ma non può alterarne l’assetto né eliminare il requisito dell’atto impugnabile. Ammettere un ricorso di annullamento contro un atto privo di effetti giuridici vincolanti equivarrebbe a modificare il riparto di competenze stabilito dal Trattato FUE.

Secondo la Corte, la Repubblica ceca non può quindi invocare l’articolo 47 per ottenere l’ammissibilità di un ricorso diretto contro una lettera che, per sua natura, non è impugnabile.

Sistema delle risorse proprie e ruolo della Commissione

La Corte sottolinea che, nel sistema vigente, la riscossione, l’accertamento e la messa a disposizione delle risorse proprie ricadono sugli Stati membri. La Commissione non dispone di un potere decisionale che le consenta di ingiungere agli Stati membri di accertare o versare importi determinati.

La Commissione, quale custode dei Trattati, può tuttavia promuovere un ricorso per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE se ritiene che uno Stato membro abbia violato i propri obblighi in materia di risorse proprie. Tale facoltà è discrezionale e non sussiste un obbligo della Commissione di adire la Corte su richiesta dello Stato membro.

La Corte evidenzia che lo Stato membro può evitare gli interessi di mora versando l’importo con riserva e che, in tal caso, la Commissione deve avviare un dialogo costruttivo in forza del principio di leale cooperazione. Se il contrasto persiste, la Commissione può comunque promuovere un ricorso per inadempimento; ma non può essere obbligata a farlo.

Arricchimento senza causa come rimedio residuo

La Corte afferma che, se lo Stato membro ha versato le somme con riserva e la controversia non è stata risolta nella fase di dialogo, esso può chiedere il risarcimento per arricchimento senza causa dell’Unione e, se necessario, adire il Tribunale ai sensi degli articoli 268 e 340, secondo comma, TFUE.

Richiamando la giurisprudenza Masdar, la Corte ricorda che tale azione richiede la prova dell’arricchimento del convenuto, dell’impoverimento del ricorrente e dell’assenza di giustificazione giuridica. Nel caso di specie, spetterebbe al Tribunale valutare se il pagamento effettuato dallo Stato membro abbia o meno base giuridica nel diritto dell’Unione sulle risorse proprie.

Dispositivo

La Corte respinge integralmente l’impugnazione della Repubblica ceca. La Repubblica ceca è condannata alle spese, insieme a quelle della Commissione; il Regno dei Paesi Bassi sopporta le proprie spese in qualità di interveniente.

Principi affermati

La pronuncia chiarisce che:

• una lettera della Commissione sulle risorse proprie non è impugnabile se non produce effetti giuridici vincolanti;
• l’articolo 47 della Carta non consente di ampliare i casi di ricevibilità oltre i limiti dei Trattati;
• il sistema delle risorse proprie attribuisce agli Stati membri la responsabilità primaria di riscossione e messa a disposizione;
• la tutela giurisdizionale può essere assicurata, a seconda dei casi, tramite ricorso per inadempimento o azione per arricchimento senza causa, ma non mediante un ricorso di annullamento contro un atto non vincolante.