Sentenza n. 213/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

Le società ricorrenti avevano presentato il 30 maggio 2025, ai sensi dell'art. 44 del d.lgs. n. 259/2003, un'istanza per la realizzazione di una stazione radio base alta circa 30 metri. L'ARPAV aveva espresso parere favorevole sotto il profilo radioprotezionistico; l'ENAC aveva escluso interferenze con i sistemi di navigazione e sicurezza del volo e il gestore del servizio di elisoccorso aveva rilasciato il proprio nulla osta con prescrizioni. Decorso il termine di sessanta giorni senza un provvedimento espresso, le società avevano comunicato l'avvenuta formazione del silenzio-assenso. Il Comune, con nota del 30 settembre 2025, comunicata dal SUAP il 6 ottobre 2025, aveva contestato il perfezionamento del titolo per l'assenza dell'attestazione comunale, l'incompletezza dell'Analisi di Impatto Elettromagnetico e della documentazione tecnica, la presenza di strutture sanitarie e della piazzola di elisoccorso, la mancata acquisizione dei pareri dell'ENAC e del Genio Civile e l'assenza della VINCA. Le ricorrenti deducevano la violazione degli artt. 44 e 49-ter del d.lgs. n. 259/2003, dell'art. 21-nonies e dell'art. 2, comma 8-bis, della l. n. 241/1990, nonché delle norme in materia di campi elettromagnetici e procedimento amministrativo; denunciavano inoltre eccesso di potere per sviamento, contraddittorietà, travisamento ed erroneità dei presupposti, oltre a incompetenza. Sostenevano che il silenzio-assenso si fosse perfezionato il 29 luglio 2025, che il Comune non potesse contestarlo tardivamente senza esercitare l'autotutela e che le carenze documentali indicate non fossero ostative. Il Comune eccepiva il difetto di contraddittorio nei confronti del SUAP, dell'ARPAV, del Genio Civile e degli enti competenti in materia di VINCA, l'inammissibilità dei ricorsi per natura non provvedimentale degli atti e, nel merito, l'incompletezza della documentazione e la mancata convocazione della conferenza di servizi.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi per connessione e ha respinto le eccezioni preliminari. Il SUAP è stato qualificato come mero apparato organizzativo del Comune, privo del potere di adottare il provvedimento finale o di intervenire in autotutela sul titolo tacito; pertanto non era litisconsorte necessario. Neppure ARPAV, Genio Civile ed enti competenti in materia di VINCA erano parti necessarie, non essendo titolari di situazioni giuridiche direttamente incise. Le note impugnate sono state ritenute provvedimenti lesivi immediatamente impugnabili, poiché negavano l'esistenza o l'efficacia del titolo tacito e invitavano le società a non iniziare i lavori. Nel merito, il Collegio ha accertato che il termine perentorio di sessanta giorni previsto dall'art. 44, comma 10, del d.lgs. n. 259/2003 era decorso senza richiesta tempestiva di integrazione, convocazione della conferenza di servizi, diniego espresso o dissenso qualificato. Il silenzio-assenso si era quindi perfezionato. La documentazione non pienamente conforme non impediva di per sé la formazione del titolo, poiché l'amministrazione avrebbe dovuto richiedere un'integrazione entro quindici giorni dalla ricezione dell'istanza e, dopo la formazione del titolo, avrebbe potuto intervenire soltanto mediante annullamento d'ufficio ai sensi dell'art. 21-nonies della l. n. 241/1990, nel rispetto dei relativi presupposti e garanzie. Il Comune non poteva richiedere tardivamente documenti ulteriori non previsti dalla modulistica legale, quale l'autorizzazione sismica del Genio Civile. Tale autorizzazione riguarda la fase esecutiva e costituisce condizione per l'inizio dei lavori, non requisito costitutivo del titolo autorizzativo per la stazione radio base. Anche la mancata acquisizione del parere ENAC e della dichiarazione VINCA non era ostativa, non trattandosi di atti qualificati dalla legge come impeditivi del silenzio-assenso. La conferenza di servizi non era indefettibile, in assenza di interessi pubblici qualificati e differenziati, come vincoli paesaggistici o culturali, nel sito interessato. Il TAR ha quindi accolto entrambi i ricorsi, dichiarato la formazione del silenzio-assenso e annullato i provvedimenti impugnati, dichiarandone comunque l'inefficacia ai sensi dell'art. 2, comma 8-bis, della l. n. 241/1990. Il Comune è stato condannato alle spese, liquidate in euro 1.500 per ciascuna società, oltre accessori e rimborso del contributo unificato ove versato.

Norme richiamate

• art. 44 d.lgs. n. 259/2003

  Il responsabile del procedimento può richiedere, per una sola volta, entro quindici giorni dalla data di ricezione dell’istanza, il rilascio di dichiarazioni e l’integrazione della documentazione prodotta.

  La richiesta di integrazione deve essere formulata entro quindici giorni dalla ricezione dell'istanza; il termine per la formazione del silenzio-assenso riprende a decorrere dall'integrazione.

• art. 44, comma 7, d.lgs. n. 259/2003

  Quando l’installazione dell’infrastruttura è subordinata all’acquisizione di uno o più provvedimenti, determinazioni, pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di concessione, autorizzazione o assenso, comunque denominati, [...] il responsabile del procedimento convoca [...] una conferenza di servizi.

  La conferenza di servizi è obbligatoria quando siano coinvolti interessi pubblici qualificati e differenziati che richiedano il coinvolgimento di diverse amministrazioni o enti; la sua mancata convocazione non impedisce automaticamente il silenzio-assenso in assenza di tali interessi.

• art. 44, comma 10, d.lgs. n. 259/2003

  Le istanze di autorizzazione si intendono accolte qualora, entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla presentazione del progetto e della relativa domanda, non sia stata data comunicazione di una determinazione decisoria della conferenza o di un parere negativo [...] e non sia stato espresso un dissenso, congruamente motivato, da parte di un’Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali.

  Il termine di sessanta giorni è perentorio e, in assenza degli atti qualificati impeditivi previsti dalla disposizione, il silenzio dell'amministrazione equivale ad accoglimento dell'istanza.

• art. 49-ter d.lgs. n. 259/2003

  Le determinazioni adottate dall’Amministrazione dopo la scadenza dei termini procedimentali sono inefficaci, ferma restando la possibilità di agire in autotutela, nei casi e nei modi di legge.

  Dopo la scadenza del termine procedimentale, l'amministrazione non può negare direttamente l'efficacia del titolo tacito con una determinazione tardiva; deve eventualmente esercitare l'autotutela nel rispetto dei presupposti di legge.

• art. 2, comma 8-bis, l. n. 241/1990

  Le determinazioni relative ai provvedimenti [...] adottate dopo la scadenza dei termini di cui agli articoli 2, 2-bis, 2-ter, 3, 10-bis, 16 e 17 sono inefficaci.

  Le determinazioni tardive adottate dopo la formazione del silenzio-assenso sono inefficaci, salva la possibilità di esercitare legittimamente l'autotutela.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Una volta formato il titolo autorizzativo tacito, l'amministrazione può rimuoverlo soltanto mediante annullamento d'ufficio, con le garanzie e in presenza dei presupposti previsti dalla legge.

• art. 94-bis d.P.R. n. 380/2001

  L'autorizzazione sismica attiene alla pubblica incolumità e alla fase esecutiva: è necessaria prima dell'inizio dei lavori, ma non costituisce requisito costitutivo del titolo autorizzativo, espresso o tacito, formato ai sensi dell'art. 44 del d.lgs. n. 259/2003.

• art. 60 c.p.a.

  Consente la definizione del giudizio con sentenza in camera di consiglio, previo avviso alle parti, quando ne ricorrono i presupposti.

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione dei ricorsi connessi soggettivamente e oggettivamente.

Massime di principio

• Nella speciale procedura autorizzatoria per l'installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica, il termine di sessanta giorni previsto dall'art. 44, comma 10, del d.lgs. n. 259/2003 è perentorio; decorso tale termine senza un diniego espresso, una determinazione decisoria della conferenza di servizi, un parere negativo dell'organismo competente o un dissenso qualificato tempestivamente comunicato, si forma ex lege il silenzio-assenso.
• La mera incompletezza o non piena conformità della domanda non impedisce automaticamente la formazione del silenzio-assenso. L'amministrazione deve esercitare entro quindici giorni il potere di richiedere, per una sola volta, integrazioni documentali; non può imputare al privato, dopo la scadenza del termine perentorio, omissioni o ritardi riconducibili alla propria organizzazione.
• Dopo la formazione del silenzio-assenso, l'amministrazione non può negare direttamente l'esistenza o l'efficacia del titolo mediante una determinazione tardiva; può rimuoverlo soltanto attraverso l'esercizio dell'autotutela decisoria, nel rispetto dei presupposti, delle garanzie procedimentali e dell'interesse pubblico richiesti dall'art. 21-nonies della l. n. 241/1990.
• L'autorizzazione sismica necessaria per l'inizio dei lavori costituisce un titolo autonomo relativo alla fase esecutiva e non è requisito costitutivo dell'autorizzazione, espressa o tacita, alla realizzazione di una stazione radio base; la sua mancata acquisizione non impedisce quindi la formazione del silenzio-assenso.
• La mancata acquisizione di pareri o dichiarazioni non qualificati dalla disciplina speciale come presupposti impeditivi del silenzio-assenso non sospende né impedisce il decorso del termine perentorio previsto dall'art. 44, comma 10, del d.lgs. n. 259/2003.
• Il SUAP, quando opera quale struttura organizzativa incaricata della gestione e comunicazione del procedimento, non è titolare del potere sostanziale di adottare il provvedimento finale o di esercitare l'autotutela sul titolo tacito; il giudizio avente ad oggetto la determinazione sostanziale del Comune può quindi essere instaurato nei confronti del solo Comune.

Come è indicizzato