Sentenza n. 2412/2026 - Catania, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui la Soprintendenza per i Beni culturali e ambientali di Messina ha negato il parere paesaggistico necessario alla definizione di un’istanza di condono presentata ai sensi dell’art. 32 del d.l. n. 269/2003, relativa all’ampliamento di un fabbricato residenziale realizzato abusivamente in area sottoposta a vincolo paesaggistico, ordinando la rimessione in pristino entro novanta giorni. Il ricorrente ha dedotto: 1) violazione dell’art. 17, comma 6, l.r. n. 4/2003 e dell’art. 17-bis l. n. 241/1990, sostenendo la formazione del silenzio-assenso sul nulla-osta per il decorso del termine di centottanta giorni; ha inoltre qualificato il diniego tardivo come atto di autotutela, deducendo la violazione dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990 per mancanza dei relativi presupposti, del termine ragionevole, delle garanzie partecipative, dell’interesse pubblico e della comparazione con l’affidamento privato; 2) violazione degli artt. 7, 8 e 10-bis l. n. 241/1990 per omessa comunicazione del preavviso di diniego; 3) nullità per violazione ed elusione del giudicato asseritamente formatosi sul decreto presidenziale regionale che aveva annullato il precedente diniego comunale e disposto la riedizione del procedimento, nonché per asserita irretroattività della sentenza della Corte costituzionale n. 252/2022; 4) violazione dell’art. 32 d.l. n. 269/2003 e dell’art. 23 l.r. n. 37/1985, difetto di istruttoria e motivazione per avere l’amministrazione ritenuto ostativo qualsiasi vincolo paesaggistico senza distinguere tra vincoli assoluti e relativi, recependo acriticamente la circolare regionale n. 2/2022.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e compensato le spese. Ha ritenuto che il terzo condono, disciplinato dall’art. 32 d.l. n. 269/2003 e recepito in Sicilia dall’art. 24 l.r. n. 15/2004, precluda la sanatoria delle opere realizzate, prima dell’intervento edilizio, su immobili sottoposti a vincolo paesaggistico, anche se il vincolo è relativo, quando le opere siano abusive, non conformi agli strumenti urbanistici e comportino nuova volumetria o superficie. Le opere in esame costituivano un ampliamento residenziale, riconducibile alla tipologia 1 dell’Allegato 1 al d.l. n. 269/2003, realizzato in area vincolata dal 1974/1979 e quindi radicalmente insanabile. Il Collegio ha precisato che, in area vincolata, il terzo condono è ammissibile soltanto quando ricorrano congiuntamente quattro condizioni: opere successive al vincolo? No, opere realizzate prima dell’imposizione del vincolo; conformità urbanistica; riconducibilità a interventi minori di restauro, risanamento conservativo o manutenzione straordinaria; parere favorevole dell’autorità paesaggistica. Ha escluso la violazione del precedente decreto presidenziale regionale, rilevando che il ricorso straordinario non aveva prodotto un giudicato tecnico e che, comunque, la Soprintendenza non era stata parte di quel procedimento. Il precedente provvedimento si era limitato ad annullare il diniego comunale per difetto di istruttoria e a ordinare la riedizione del procedimento, senza riconoscere la condonabilità dell’opera. Poiché il rapporto non era esaurito, l’amministrazione doveva applicare il quadro normativo e costituzionale vigente, compresi gli effetti retroattivi della sentenza della Corte costituzionale n. 252/2022. Ha escluso anche la formazione del silenzio-assenso: l’art. 17, comma 6, l.r. n. 4/2003 riguarda le istanze pendenti dei condoni del 1985 e del 1994 e non il terzo condono; l’art. 32, comma 1, l. n. 47/1985 configura l’inerzia dell’autorità paesaggistica come silenzio-rifiuto; l’art. 46 l.r. n. 17/2004 riguardava l’autorizzazione ordinaria preventiva e non il nulla-osta paesaggistico postumo; l’art. 17-bis l. n. 241/1990 non si applica ai procedimenti speciali di condono straordinario né ai rapporti verticali attivati da istanza privata. Il diniego era quindi un provvedimento espresso originario, non un atto di autotutela, con conseguente inapplicabilità dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990. La mancata comunicazione del preavviso di diniego non comportava annullabilità, poiché l’attività era rigidamente vincolata e il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. n. 241/1990. Per la stessa ragione, la motivazione, fondata sull’insanabilità dell’ampliamento volumetrico in area vincolata e sul richiamo alla circolare n. 2/2022, è stata ritenuta sufficiente, senza necessità di una ponderazione comparativa degli interessi.

Norme richiamate

• art. 32 d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito dalla l. 24 novembre 2003, n. 326

  Nel terzo condono sono insanabili, tra l’altro, le opere realizzate su immobili sottoposti a vincoli di tutela ambientale o paesaggistica istituiti prima dell’esecuzione delle opere, quando siano abusive, non conformi agli strumenti urbanistici e comportino nuova volumetria o superficie; la preclusione opera anche per i vincoli relativi.

• art. 24 l.r. Sicilia 5 novembre 2004, n. 15

  Ha recepito in Sicilia l’art. 32 del d.l. n. 269/2003 nella sua integrale portata sostanziale, inclusi i limiti di condonabilità previsti dal comma 27, lett. d).

• art. 23 l.r. Sicilia n. 37/1985

  La disposizione regionale non consente di superare i limiti massimi di condonabilità stabiliti dalla disciplina statale del terzo condono, come recepita dall’art. 24 l.r. n. 15/2004.

• art. 17, comma 6, l.r. Sicilia n. 4/2003

  È norma finanziaria e transitoria riferita alle istanze pendenti dei condoni del 1985 e del 1994 e non si applica alle procedure relative al terzo condono.

• art. 32, comma 1, l. n. 47/1985, come modificato dall’art. 32, comma 43, d.l. n. 269/2003

  L’inerzia dell’autorità paesaggistica decorso il termine previsto configura silenzio-rifiuto impugnabile e non silenzio-assenso.

• art. 17-bis l. n. 241/1990

  Non si applica ai procedimenti speciali di condono straordinario né ai rapporti verticali derivanti da istanze di parte privata.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Non è applicabile quando il diniego successivo non incide su un precedente assenso tacito, ma costituisce il primo provvedimento espresso conclusivo del procedimento.

• artt. 7, 8 e 10-bis l. n. 241/1990

  La mancata comunicazione del preavviso di diniego non determina l’annullamento quando l’attività amministrativa è rigidamente vincolata e il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. n. 241/1990

  Il provvedimento non è annullabile per violazione di norme procedimentali quando, trattandosi di attività vincolata, sia palese che il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 136 Cost.

  La declaratoria di illegittimità costituzionale produce effetti retroattivi nei rapporti non esauriti.

• art. 30 l. n. 87/1953

  Concorre a disciplinare gli effetti della pronuncia di incostituzionalità sui rapporti giuridici ancora non esauriti.

• art. 117, comma 2, lett. s), Cost.

  Riserva allo Stato la tutela dell’ambiente e del paesaggio; i limiti statali massimi del condono costituiscono norme fondamentali di grande riforma economico-sociale inderogabili dalla legislazione regionale.

• art. 21-septies l. n. 241/1990

  Non ricorre la nullità per violazione o elusione del giudicato, non essendo stato riconosciuto alcun giudicato vincolante sulla condonabilità dell’opera.

Massime di principio

• Nel regime del terzo condono edilizio, le opere abusive realizzate prima dell’entrata in vigore del vincolo paesaggistico sono insanabili quando il vincolo preesiste all’intervento, l’opera non è conforme agli strumenti urbanistici e l’intervento comporta nuova volumetria o superficie; tale preclusione opera anche in presenza di vincoli paesaggistici relativi e non soltanto assoluti.
• In area sottoposta a vincolo paesaggistico, il terzo condono può operare esclusivamente quando ricorrano congiuntamente: realizzazione dell’opera prima dell’imposizione del vincolo, conformità urbanistica, riconducibilità dell’intervento alle tipologie minori di restauro, risanamento conservativo o manutenzione straordinaria e parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela del vincolo.
• Il silenzio-assenso non può formarsi su un’istanza priva dei requisiti sostanziali di legge o riguardante opere colpite da un divieto normativo assoluto di insanabilità; il silenzio è uno strumento di semplificazione procedimentale e non può derogare alle condizioni sostanziali di validità della sanatoria.
• L’art. 17-bis l. n. 241/1990 non si applica ai procedimenti speciali di condono straordinario attivati da un privato nei confronti dell’amministrazione competente, mentre l’inerzia dell’autorità paesaggistica nel procedimento di condono è qualificata dalla disciplina speciale come silenzio-rifiuto impugnabile.
• Quando un precedente provvedimento giurisdizionale o assimilato dispone soltanto la riedizione del procedimento, senza riconoscere il diritto al rilascio del titolo, l’amministrazione può e deve applicare, nella nuova decisione, il quadro normativo e costituzionale vigente, inclusi gli effetti retroattivi di una declaratoria di incostituzionalità, se il rapporto non è esaurito.
• La mancata comunicazione del preavviso di diniego non conduce all’annullamento del provvedimento quando l’attività è rigidamente vincolata e sia palese che il contenuto finale non avrebbe potuto essere diverso; in tale ipotesi il provvedimento può essere motivato mediante il richiamo al divieto normativo applicabile, senza una distinta ponderazione comparativa degli interessi.

Come è indicizzato